Retsplejelovens svære tilblivelse

Artiklen er produceret af Politiken Historie og oprindeligt publiceret i Justitsministeriets 175 års jubilæumsskrift, som blev udgivet i august 2023.

Den 8. april 1916 berettede dagspressen om en middag, der aftenen før havde fundet sted på den veletablerede Restaurant Fønix i Indre By i København. Konseilspræsident og justitsminister C.T. Zahle (1866-1946) havde inviteret de 50-60 vigtigste personer, der havde været involveret i udarbejdelsen af en ny retsplejelov, til spisning og et godt glas for at fejre arbejdet, der havde fundet sin afslutning samme dag.

Der var bestemt også noget at fejre. Den nye lov indvarslede en længe ønsket omlægning af den procesgang, der blev benyttet ved landets domstole. Et ønske, der gik helt tilbage til grundloven af 5. juni 1849, men undervejs havde det komplekse lovarbejde mødt den ene forhindring efter den anden. Bitre politiske kampe og gigantiske skandaler havde udskudt færdiggørelsen af loven, og den var derfor endt med at tage næsten 70 år at udarbejde.

Stemningen på Fønix denne aprilaften var ifølge pressen festlig, men af gode grunde også højtidelig.

Zahle, der ifølge Politiken holdt festens første tale, takkede for bidragene til lovarbejdet og meddelte, at kongen, som i de dage opholdt sig i Skagen, havde sendt ham et lykønskningstelegram og meddelt, at han på statsrådet den følgende tirsdag ville underskrive loven.

Den radikale stats- og justitsminister, der fire år senere skulle komme på kant med kongen under Påskekrisen, udråbte derefter et leve for Christian 10.

DEN FRIE FORFATNING, der så dagens lys i 1849, var resultatet af en politisk forholdsvis kort proces, der var blevet sat i gang året før. Den var dog samtidig resultatet af en længere udvikling, der til sidst mundede ud i et folkeligt pres for at erstatte den enevældige forfatning, der siden 1665 havde sikret, at kongen formelt besad al magt i det danske rige, med en ny grundlov.

Denne nye lov, der gjorde op med enevælden, byggede på inspiration fra bl.a. den norske forfatning af 1814, den belgiske forfatning af 1831 og den franske filosof C.-L. de Secondat Montesquieus (1689-1755) ideer om magtens tredeling i den lovgivende, den dømmende og den udøvende magt. Grundloven var i sin samtid et stort skridt mod mere demokrati, i og med at den indførte valgret for i hvert fald en del af befolkningen og samtidig fastslog en række borgerlige frihedsrettigheder i form af ytrings-, forenings- og forsamlingsfrihed, ejendomsrettens ukrænkelighed samt forbud mod vilkårlig fængsling.

Loven indeholdt desuden en række bestemmelser, der fungerede som løfteparagraffer for kravet om nye procesregler ved rigets domstole, dels for at imødekomme de principper, som Montesquieu havde argumenteret for et århundrede tidligere, dels for at reformere de eksisterende regler, der i lang tid havde været anset for forældede og for at være skyld i, at retssager unødigt blev trukket i langdrag.

Den procesret, som man under den tidlige enevælde havde arbejdet med i Danmark, bundede i et format, der var kendt helt tilbage fra middelalderen.

Her blev retssager, uanset hvad de handlede om, ført af to private parter foran en gruppe nævninge eller en dommer, som skulle vurdere de fremlagte påstande og beviser og i forlængelse heraf undersøge og afdække sagens faktiske forhold, før de afsagde en dom. Der blev således ikke skelnet mellem, om det drejede sig om private forhold mellem de to parter, eller der var tale om potentielt strafbare forhold.

I en tid, hvor der ikke var nogen gennemført stærk centralmagt, der kunne gennemtrumfe retlige forhold, var det stort set alene op til de private parter – der efter reformationen i 1536 i stigende grad blev repræsenteret af mere eller mindre lærde ’sagførere’ – selv at rejse og gennemføre sager ved de domstole, som centralmagten med støtte i regionale magtforhold kunne stille til rådighed.

Procesformen var det, man med et teknisk begreb betegner som ’akkusatorisk’, hvor det var den sagsøgende part (og derefter den sagsøgte part), der skulle sørge for sagens oplysning over for domstolen. Det forhold, at nævningene eller dommeren i den danske middelalderlige procesret dog også havde pligt til at undersøge sagen og så vidt muligt klarlægge de faktiske omstændigheder, vidner imidlertid også om den kristne kirkes indflydelse, fordi dette undersøgende element var kendt fra kirkens såkaldt ’inkvisitoriske’ procesform, der placerede dommeren som både undersøger og dommer i ønsket om at sikre større objektivitet.

Efterhånden som den danske enevældige stat modnedes, blev den grundlæggende akkusatoriske procesform, hvor der ikke blev skelnet mellem civilret og strafferet, imidlertid mere og mere udfordret, fordi det blev mere og mere magtpåliggende for centraladministrationen at sikre en effektiv retspleje, der kunne understøtte den absolutistiske konges autoritet som rettens håndhæver. Dette gjaldt især i forhold til deciderede forbrydelser, fordi staten i tiltagende grad hævdede og håndhævede det voldsmonopol, der var et afledt og samtidig nødvendigt element i den form for magtkoncentration, som den enevældige stat var.

Foto: Hans Andreas Greys (tilskrevet)/SMK

Derfor blev dommerens rolle som undersøger også tydeligere op igennem 1700-tallet, kulminerende med forordninger i 1796 og 1819, der gjorde den rene inkvisitoriske proces til et almindeligt princip inden for dansk strafferetspleje. Dermed blev dommeren både anklager og undersøger og kunne altså i sidste ende også være den dommer, der skulle dømme i sagen.

Set i det lys er det ikke overraskende, at kritikken mod den strafferetlige danske inkvisitionsproces blev, at processen var gennemsyret af en atmosfære af hemmelighed, for reelt kunne dommeren holde alle kort tæt til kroppen helt indtil den afsluttende procedure, hvor han nok skulle tage eventuelle sagføreres skriftlige indlæg i betragtning, men alligevel havde stor frihed i sin vurdering af disse og de øvrige beviser.

DEN MANGLENDE ÅBENHED gjaldt også i forhold til det arbejde, som dommeren lagde for dagen som undersøger, for selv om tortur aldrig rigtig vandt indpas i Danmark, var det ganske udbredt at lade den på indicier udpegede mistænkte sidde varetægtsfængslet på nærmest ubestemt tid for at presse vedkommende til en tilståelse. Med jævne mellemrum blev den fængslede så bragt for dommeren, der – såfremt den anklagede ikke tilstod det forhold, han eller hun var mistænkt for – kunne forlænge varetægtsfængs-lingen yderligere.

Så ikke nok med, at sagen kunne foregå i myndighedernes dunkle skygger, procesformen modarbejdede også ofte både ønsket om en effektiv retspleje og det omgivende samfunds tillid til systemet.

I modsætning til strafferetlige sager fortsatte den civile retspleje med at være skåret over den akkusatoriske proces. I løbet af 1700-tallet tog skriftligheden dog til i et omfang, der også inden for den civile retspleje udfordrede det omgivende samfunds tillid, fordi det blev mere og mere umuligt for menigmand at følge med i og have indsigt i, hvor retten bevægede sig hen.

Denne uheldige udvikling, der bidrog til at underminere retssystemets legitimitet, udsprang dels af den stigende brug af sagførere, der af bekvemmelighed – fordi de ikke behøvede møde i retten – gerne afgav deres inputs til en given sag på skrift, dels af den instansfølge, der var blevet manifesteret med Danske Lov af 1683, og som gjorde det muligt at appellere en given afgørelse.

Indførelsen af instansfølge talte nemlig for øget brug af skriftlighed, for dermed sikredes, at de oprindelige påstande, beviser og indsigelser kunne genbruges i forbindelse med appelsagen. Dermed kunne også de civilretslige dommere, der ikke altid var synderlig kvalificeret til at varetage deres embede, hvis først sagerne blev lidt komplicerede, følge med og måske ende med at træffe en ikke helt umulig afgørelse.

Konsekvensen var dog, at også den civile procesret sandede til i tunge skriftlige procesgange.

KRITIKKEN AF EN TUNG og forældet retspleje blev mere udtalt fra begyndelsen af 1800-tallet og frem.

I udlandet havde brugen af juryer efterhånden erstattet den inkvisitoriske proces med dens enerådende dommer, og dette havde selvsagt åbnet for større offentlighed og åbenhed i retsplejen.

Oplysningstidens ideer om adskillelse af den lovgivende, den dømmende og den udøvende magt var visse steder også blevet gennemført, og i bredere samfundskredse var man overbevist om, at en afvikling af den omfattende skriftlighed til gengæld for øget mundtlighed i retsplejen ville puste nyt og legitimerende liv i tilliden til retssystemet. Disse erfaringer tog mange af de jurister, der på rejser havde besøgt og ladet sig inspirere af diskussioner herom i andre europæiske lande, med sig hjem.

Ønsket om en ændring af den gældende strafferetsproces var båret af samtidens ønske om at styrke individets retsbeskyttelse over for staten, mens reformkravene i forhold til civilprocessen hvilede på det praktiske hensyn, at mundtlighed og umiddelbarhed kunne give dommerne et bedre grundlag for procesledelse og bevisbedømmelse, samtidig med at man kunne fremskynde retssagernes behandling og afgørelse.

Allerede dansk retsvidenskabs fader, A.S. Ørsted (1778-1860), havde på baggrund af sit kendskab til den middelalderlige tradition i en ung alder plæderet for, at man vendte tilbage til nævningeinstitutionen. Stænderforsamlingerne, der i 1830’erne så dagens lys som til en vis grad parlamentariske forsamlinger, der kunne rådgive kongen, styrkede sammen med de udenlandske forbilleder presset herfor.

En af de mest aktive i debatten var den unge jurist Hother Hage (1816-1873). Han var en ivrig deltager i den liberalt sindede bevægelse og udgav i 1847 en bog, hvori han ihærdigt agiterede dels for indførelsen af edsvorne nævninge i strafferetsplejen, dels for indførelsen af anklageprincippet. Inden for dette princip fører en udpeget anklager sag på vegne af det offentlige, mens den anklagede forsvarer sig over for en neutral dommer, der leder domshandlingerne og overlader afgørelsen til edsvorne nævninger.

Foto: C.W. Eckersberg/SMK

Hage plæderede også for mundtlighed og øget offentlighed i retssystemet og skitserede desuden en organisation af retssystemet, hvor politi- og domsmyndigheden blev adskilt ved, at der blev ansat en politikommissær i hver retskreds. Dommerne skulle i Hages øjne fritages for den del af deres hidtidige opgaver, der angik styrelsen af kommunale anliggender, som til gengæld nu ifølge Hage burde henlægges til folkevalgte borgmestre. Samtidig skulle der ansættes en offentlig anklager i hver retskreds, som så på nationalt plan skulle være underlagt en generaladvokat. Hage havde også enkelte andre forslag, der aldrig blev gennemført, men de her nævnte elementer, der udgjorde kernen, kom mange år senere reelt til at udgøre kernen i den senere reform.

Grunden til, at det gik sådan, var, at de fleste elementer i hans forslag nød bred opbakning ud over blot i den liberale kreds, da man i 1848-49 gik ind i forhandlinger om indholdet i en ny forfatning. Derfor gled de nye processuelle løfteparagraffer også – i betragtning af den reelle omkalfatring af retsplejen, der på dette tidspunkt var tale om – forholdsvis smertefrit igennem forhandlingerne.

Nu skulle de så blot konkretiseres. Og det var det nyligt etablerede justitsministerium, der skulle være tovholder på processen.

DA DEN NYE REGERING, der skulle forestå udarbejdelsen af en fri forfatning, tiltrådte i 1848, indstillede justitsminister C.E. Bardenfleth (1807-1857) til, at man omorganiserede det hidtidige Danske Kancelli til et justitsministerium. Mens kancelliets titel af ’dansk’ bundede i, at man i 1523 etablerede en pendant til det siden middelalderen eksisterende kongelige kancelli i form af Tyske Kancelli, der skulle tage sig af administrationen af hertugdømmerne i Sønderjylland og Nordtyskland, blev Danske Kancelli i begyndelsen af 1800-tallet først og fremmest betragtet som et justitskollegium. Således havde kancelliets præsident da også fra 1813 haft titel af justitsminister.

Regeringen fulgte indstillingen, og inden årets udgang var en række ikkejuridiske sager overleveret til det ligeledes nyoprettede indenrigsministerium.

Foto: H.A.G. Schiøtt/Lars Andreas Kornerup/Det Kgl. Biblioteks billedsamling

Der var fra enevældens tid ikke tradition for at adskille justits- og civiladministrative anliggender, men da det stod klart, at en sådan adskillelse – som foreslået af Hage – var et af målene med den forestående grundlov, var det ganske naturligt, at det kom dertil i forbindelse med oprettelsen af de to nye ministerier. Men den nye model gav givetvis udfordringer, fordi man ikke var vant til adskillelsen. I de følgende årtier forekom der da også løbende tilpasninger af ministeriets opgaver og interne organisering, for eksempel blev sager vedrørende Island og Færøerne i 1855 flyttet ind i Justitsministeriet, mens opsynet med revisionsopgaver i 1865 blev flyttet over i Finansministeriet.

Internt gik man også i 1885 fra oprindeligt tre departementer med hver sin leder til blot én departementschef, fordi Rigsdagen konstant arbejdede for at indskrænke antallet af højere embedsmænd. I det hele taget var der tale om en i forhold til i dag ret begrænset trækkraft: I 1868 bestod personalet i 1. departement således af 11 jurister og i 2. departement af blot 8. Dertil kom ikkejuridisk arbejdskraft.

Det var dette ministerium, der i 1849 fik til opgave at forestå processen med at få gennemført grundlovens adskillelse af den dømmende og den udøvende magt. En adskillelse, der dog trak ud. Ikke på grund af ministeriet, heller ikke selv om man fra 1880’erne oplevede en stærkt stigende arbejdsbyrde med flere sager og deraf øget aktivitet, ikke mindst efter systemskiftet i 1901, hvor lovgivningsvirksomheden givetvis accelererede kraftigt. Den meget langstrakte proces med at tilpasse retsplejen til den nye politiske virkelighed bundede derimod i netop de politiske forhold i det første halve århundrede, der fulgte efter den nye grundlov.

KERNEN I DE POLITISKE GENVORDIGHEDER, der trak arbejdet med en ny retsplejereform i langdrag, var, at de to lovgivende kamre, der var nedsat i henhold til Junigrundloven af 1849 i form af Landstinget og Folketinget, kæmpede om fortrinsretten i lovgivningsprocessen. Folketinget, der var sammensat ved lige og almindelig valgret og således repræsenterede den socialt bredeste og numerisk største del af vælgerne, domineredes af Venstre, mens Landstinget, der var sammensat ved privilegeret valgret for en mindre, men økonomisk stærk gruppe af især store godsejere, domineredes af Højre.

Venstre krævede i 1873 folketingsparlamentarismen indført – altså at regeringen skulle udnævnes på baggrund af Folketingets flertal – med henvisning til, at Folketinget havde en fortrinsstilling, idet forslaget til finanslov i henhold til grundloven først skulle fremlægges i Folketinget. Højre kunne ikke acceptere kravet om folketingsparlamentarisme og begrundede det med, at kongen ifølge grundlovens § 13 udnævnte og afskedigede sine ministre, og at det derfor ville stride imod dette ’monarkiske Princip’ at overlade den politiske fortrinsret til Folketinget.

Problemet var, at man i grundloven ikke havde en umiddelbar løsningsmodel for uoverensstemmelser mellem tingene, hvilket låste samarbejdet så meget, at regeringen i perioden 1885-1894 endda måtte fungere ved at udstede såkaldte provisoriske, dvs. foreløbige, finanslove for at opretholde statens funktionalitet. Stort set alle emner blev igennem mere end et årti således brugt som elementer i denne politiske magtkamp, herunder altså også det ellers ret udbredte ønske om en reform af retsplejen og organiseringen heraf.

Konkret havde det været strafferetsplejen, der var i centrum under forhandlingerne til den nye Grundlov af 1849, især spørgsmålet om indførelsen af nævninge, som man forestillede sig ville trække også anklageproces, mundtlighed og offentlighed i strafferetsplejen med sig.

Mens princippet om offentlighed i bund og grund bestod i at sikre, at retsmøder foregik i offentlighed, og at der i offentligheden kunne gengives, hvad der foregik på et givet retsmøde, var det lidt mere uklart, hvad mundtlighed indebar. Spørgsmålet var, om det blot omfattede, at domshandlingen skulle være mundtlig frem for at være baseret alene på skriftlighed, eller om der også var tale om et umiddelbarhedsprincip, som betød, at for eksempel vidneforklaringer skulle fremføres mundtligt under retssagen frem for at blive læst op af protokoller fra forhør, der var gennemført før den reelle retssag.

MULIGHEDEN FOR AT OVERHØRE VIDNER under sagen blev i den liberalt sindede del af debatten opfattet som et vigtigt element i at sikre bedst mulig oplysning og dermed retssikkerhed, fordi dommeren kunne rette spørgsmål til sagens parter eller vidner under sagen. På denne måde blev selv et juridisk-processuelt teknisk spørgsmål et element i den politiske debat.

I 1851 udgav en mere og mere utålmodig Hother Hage sin anden bog om, hvordan man kunne indrette retsplejen, og her plæderede han endnu en gang for borgernes inddragelse i strafferetsplejen i form af nævninger. Året efter overdrog Justitsministeriet derfor den opgave at udarbejde et lovudkast vedrørende strafferetsplejen til en af ministeriets mest nationalliberale juridiske embedsmænd. Hverken dette udkast eller et senere af Hage – og heller ikke et af justitsminister A.L. Casse (1803-1886) i 1862 – blev dog gennemført, fordi der allerede var politisk røre.

Men det forhold, at Højesteret i 1856 blev pålagt at begrunde sine domme offentligt, og at man i 1861 oprettede Sø- og Handelsretten, der skulle virke ved en offentlig og mundtlig procesret, viser, at tankerne bag grundlovens løfteparagraffer havde fået grobund. Derfor kunne det også forventes, at vedtagelsen af en ny borgerlig straffelov i 1866 ville have trukket en tilsvarende ny straffeproceslov med sig. Men ak, meget afhang af såvel enkeltpersoner som politiske muligheder i det endnu unge og fortsat politisk omvæltelige demokrati og ofte tyndt besatte administrative setup.

Selv om man i 1868 nedsatte en kommission med bl.a. Hage til at udarbejde en samlet reform for såvel straffe- som civilprocessen, blev det ud over enkeltelementer ikke realiseret, fordi det i 1877 landede midt i den politisk fortsat omtumlede situation på grund af de to uenige kamre. Kommissionens forskellige forslag, hvor der var enighed om de store linjer, men små variationer i detaljen, indeholdt både offentligheds-, mundtligheds- og umiddelbarhedsprincippet samt bevisbedømmelsesfrihed, dvs. at domstolen kunne vurdere de fremlagte beviser frit. Samtidig blev det præciseret, at skriftlige beviser skulle fremlægges under domsforhandlingen for at kunne inddrages ved afgørelsen.

Alle var altså enige om, at der skulle være særlig opmærksomhed på åbenhed i retsplejen, og selv om 1877-forslaget nok blev forelagt Folketinget i både 1880 og 1881, blev det begravet i et udvalg, der end ikke endte med at afgive en betænkning herom. Den politisk tilspidsede situation gjorde det simpelthen umuligt at opnå nogen form for enighed, endsige overhovedet at behandle spørgsmålet om en retsplejereform alvorligt – den konstitutionelle magtkamp overskyggede ganske enkelt alt andet.

Hother Hage, hvis helbred var svagt, var i 1873 død midt i kommissionens arbejde, og endnu var der årtier til realiseringen af retsplejereformen.

I 1891 forsøgte man at tage sagen op til behandling på ny, og efter heftig debat blev der i 1892 nedsat en ny proceskommission, der i 1899 afgav sin betænkning.

Foto: Lars Peter Elfelt

Her argumenterede man bl.a. for at bevare muligheden for appel i civile sager. Forfatningskampen spidsede dog endnu en gang til, så der skete ikke noget før systemskiftet to år senere, hvorefter det blev kutyme, at regeringen blev dannet på baggrund af flertallet i Folketinget.

Herefter kom der endelig skred i tingene, og efter en flerårig behandling af et forslag, der blev fremsat i 1901, vedtog man i begge kamre i 1908 endelig en ny retsplejereform. Men endnu en gang var projektet forfulgt af uheld.

Umiddelbart efter blev den siddende justitsminister, P.A. Alberti (1851-1931), nemlig afsløret som økonomisk bedrager, hvorfor man lod reformen køre endnu en runde, fordi man ikke ville tillade at lade en retsplejelov med hans underskrift stå ved magt.

HER DUKKEDE DET SÅ OP, at 1908-loven af besparelseshensyn ikke indeholdt en tilfredsstillende adskillelse af forvaltningen og retsplejen, fordi politimesteren ifølge forslaget også fungerede som dommer. Dette stod ifølge kritikerne ikke mål med ønsket om at adskille den dømmende og den udøvende funktion, og da der heller ikke var afsat penge til at ansætte særlige anklagere inden for strafferetsplejen, måtte man igen kigge på sagen. Og så, endelig, kunne man 11. april 1916 vedtage en ny retsplejelov til ikrafttræden 1. oktober 1919.

Derfor var der for alvor grund til at fejre den nye lov, da Zahle inviterede de involverede til middag på Restaurant Fønix 7. april 1916.

Årtiers politisk tovtrækkeri og personudfald eller -indfald var nu overstået, og 70 år efter grundlovens ikrafttræden kunne man endelig gennemføre den retspleje, som grundloven havde givet lovning på.

At der var tale om en omkalfatrende reform, stod da også klart for landets jurastuderende, da professor Hans Munch-Petersen (1869-1934), der havde været med i den sidste del af arbejdet og derfor deltog i middagen, blot to dage senere indkaldte dem til et møde. Her orienterede han om, hvorvidt de under deres studier ville blive berørt af de forestående ændringer. Dette afhang i sagens natur af, hvor langt de studerende var i deres studium, og hvornår man kunne fremtrylle nye lærebøger om den reform, der grundlæggende omlagde store dele af dansk retspleje og de embeder, der tog sig af den.

Det danske retssystem var på vej ind i en ny tid.