I starten var grundloven ikke mere værd end det papir, den var skrevet på

Artiklen er produceret af Politiken Historie og oprindeligt publiceret i Justitsministeriets 175 års jubilæumsskrift, som blev udgivet i august 2023.

Justitsministeriets oprettelse fulgte umiddelbart efter, at Frederik 7. afgav sin enevældige magt 22. marts 1848. Allerede 14 dage herefter, og mere end et år før en grundlov for det nye konstitutionelle monarki blev vedtaget, var arbejdet i gang med at omdanne den enevældige centraladministration til et ministerielsystem efter europæisk forbillede.

3. april 1848 bifaldt Frederik 7. en forestilling fra den nyudnævnte justitsminister, Carl Emil Bardenfleth (1805-1857), der to dage efter omdannede Danske Kancelli – indbegrebet af den danske statsadministration helt tilbage i senmiddelalderen – til et nyt justitsministerium. Ministeriet overtog såvel verserende sager som medarbejderne og kancelliets lokaler i Den Røde Bygning på Slotsholmen.

Parallelt med forhandlingerne om en ny forfatning foregik en omorganisering af den enevældige statsforvaltning i syv nye ministerier. De fire af disse fortsatte direkte efter den hidtidige ressortfordeling: Udenrigsministeriet overtog Tyske Kancelli, Finansministeriet fik Rentekammeret, og de to militære kollegier blev til Krigsministeriet og Marineministeriet.

DEN STORE OPGAVE bestod i at omorganisere Danske Kancellis gigantiske ressortområder i tre nye selvstændige ministerier.

Det var Justitsministeriets nyudnævnte juridiske konsulent, generalprokurør Tage Algreen-Ussing (1797-1872), der som sin første større opgave fik ansvaret for at udarbejde en plan. Hans betænkning fra september 1848 kom til at danne grundlaget for arbejdsfordelingen mellem ministerierne langt ind i 1900-tallet.

Kultusministeriet overtog kirke- og undervisningsvæsenet. Indenrigsministeriet skulle varetage det, Algreen-Ussing næsten poetisk betegnede som det, der vedrører »Statshusholdningen«, hvilket dækkede kommunalstyre, social- og sundhedsvæsen, trafik, erhverv og økonomi i bredeste forstand.

Justitsministeriet beholdt til gengæld hele det justitsvæsen, der havde været kronjuvelen i Danske Kancellis virksomhed, og ministeriet fremstod da også i samtiden på godt og ondt som den direkte arvtager til Danske Kancelli.

Det blev Justitsministeriets hovedopgave at føre »Tilsyn med Lovenes overholdelse i Almindelighed«. Ministeriet skulle varetage retspleje, politi, kriminalforsorg, skiftevæsen, familie- og civilret i bred forstand, herunder også afviklingen af det privilegiesamfund, der havde dannet det sociale og juridiske fundamentet under enevælden. Stort set alle retsområder trængte til modernisering og reformer.

Generalprokurøren argumenterede også for, at der skulle gennemføres det, han kaldte en totalreform af hele retsvæsenet, »der vil blive af gennemgribende Betydning og kræve saa vidtløftige og omfattende Forarbejder, at Justitsministeriet vistnok vil blive et af de vigtigste og vanskeligste Ministerier«.

Det skyldtes ikke mindst, at Justitsministeriet også skulle bistå de øvrige ministerier i deres lovgivningsarbejde. Mens de to andre ministerier, der blev udskilt af Danske Kancelli, i dag er spredt ud over et stort antal ministerier, er Justitsministeriets ressort og rolle i statsadministrationen stort set intakt frem til i dag.

Det var en omfattende opgave, ministeriet de næste tre menneskealdre kom til at varetage, før den omtalte totalreform havde skabt den retsstat, som Junigrundloven af 5. juni 1849 havde tegnet konturerne til. En virksomhed, der fra begyndelsen kom til at foregå i et evigt krydsfelt mellem dem, der ønskede hurtige reformer, og dem, der ihærdigt og indædt arbejdede for at bevare det eksisterende.

SÅDAN ER DEMOKRATIET JO, vil man sige i dag. Men det var der ingen, der vidste i 1848.

Det samfund, den nye forfatning ville skabe, eksisterede ikke endnu – grundlov eller ej. Det er nok de færreste, der tænker over, at vores nu så højt skattede grundlov fra begyndelsen ikke var meget mere værd i statsretlig og demokratisk sammenhæng end det papir, den var skrevet på, skønt dette papir var nydeligt dekoreret.

Det var således ikke arbejdsopgaverne i det nye ministerium, der var væsentligt anderledes end dem, embedsmændene havde kendt fra Danske Kancelli, der selv i et moderne bureaukratisk perspektiv siden begyndelsen af 1700-tallet havde arbejdet med effektivisering, sagsstyring af arbejdsgangene og jævnlige omstruktureringer.

Forskellen lå i de samfundsopgaver, ministeriet kom til at stå centralt i løsningen af.

Det var ikke alene grundlovens løfteparagraffer, der lovede fremtidige reformer af store og væsentlige dele af justitsvæsenet, som kom til at holde ministeriets medarbejdere beskæftiget ind i det 20. århundrede. Stort set hele Junigrundlovens indhold krævede reformer og ny regulering, også det katalog af borgerlige frihedsrettigheder, som i dag tages for givet. Hvad var ytringsfriheden værd, når gældende lovgivning hjemlede censur af alle trykte udgivelser? Og hvad med religionsfrihed, når der fandtes et generelt indrejseforbud for dem, der bekendte sig til den mosaiske tro?

En af de første love, ministeriet udarbejdede udkast til, var ophævelsen af de hidtidige bestående indskrænkninger i jøders indrejse i landet. Ifølge den hidtidige regulering måtte fremmede jøder ikke uden særlig tilladelse opholde sig i riget længere end 14 dage, og i motiverne til udkastet vurderede ministeriet, at dette forbud ikke kunne anses som bortfaldet med grundlovens § 84 om religionsfrihed. Det var nødvendigt at ophæve det gamle forbud ved lov, så jøder blev omfattet af de almindelige regler, der gjaldt for alle andre fremmede uanset religion.

Loven blev stadfæstet af kongen 5. april 1850 efter en debat i Folketinget. Ikke en debat om lovens indhold, men derimod om, hvorvidt § 84 i sig selv allerede havde ophævet det eksisterende forbud.

Justitsministeriet insisterede på, at grundloven ikke i sig selv kunne ophæve eksisterende lovgivning. En del af Folketinget ville imidlertid ikke vedtage en lov, de mente var unødvendig. I Folketinget blev kompromiset at ændre formuleringen i udkastet fra »herved ophæves« til »er ophævede«, hvorefter alle kunne stemme for loven.

HER FÅR VI EN UNIK INDSIGT i lovgivningsprocessen i grundlovens første år, for der var ikke tale om en så ubetydelig ændring, som det umiddelbart kan synes.

I forestillingen til kongen ved lovens stadfæstelse skulle ministeriet forsøge at forklare, at forslagsstillerne i Folketinget var gået stik imod ministeriets juridiske vurdering. På den anden side argumenterede justitsministeren for, at når de selvsamme medlemmer havde stemt for den nye lov, havde de reelt anerkendt, at lovændringen var nødvendig.

Justitsministeriet italesatte ændringen som blot en redaktionel forandring, og Statsrådet støttede ministeriets fortolkning.

Embedsmænd, der arbejder med lovteknik, vil hurtig forstå, at den konflikt, der udspillede sig her, ikke var en uvæsentlig detalje. Det handlede ikke om fortolkningen af trosfrihed, men derimod om grundlovens § 55, at »intet Lovforslag kan endelig vedtages, forinden det 3 Gange har været behandlet i Tinget«. Det er det, der i dag kaldes identitetskravet. Udtrykkene »herved ophæves« og »er ophævede« rejste spørgsmålet om, hvorvidt der ved ændringen reelt var tale om et nyt lovforslag, som ikke havde været gennem tre behandlinger inden vedtagelse og derfor kunne være i strid med grundloven.

I dag er sådanne konkrete vurderinger overladt til Folketingets Præsidium, og processen er nøje beskrevet i ’Håndbog for folketingsarbejde’.

Dette lille eksempel illustrerer, at Justitsministeriet fra begyndelsen påtog sig en fremtrædende rolle i udviklingen af en formel rammesætning af grundlovens yderst kortfattede anvisninger til lovgivningsprocessen. Dette arbejde var også en integreret del af etableringen af en retsstat.

I forbindelse med forarbejdet til ophævelsen af indrejseforbuddet havde ministeriet sendt forslaget i høring hos Københavns Magistrat og det jødiske samfund i København, hvis medlemmer alle havde særlig kongelig tilladelse til at opholde sig i landet.

Magistraten udtrykte alvorlig bekymring for, at jøder i stort tal nu ville indrejse på lige fod med andre – hvem skulle betale, hvis de var fattige og havde behov for understøttelse? Kunne loven ikke pålægge det jødiske samfund en eventuel forsørgelsespligt? Næ tak, var tilbagemeldingen fra det jødiske repræsentantskab. Her glædede man sig over den »Emancipation«, som grundloven varslede for borgerlige og politiske rettigheder, og mente, at en særlig forsørgelsespligt ville stemme lidet overens med grundloven. Det mente Justitsministeriet også.

Lovforslaget fortæller historien om politiske forhandlinger, om kompromisets kunst og den himmelvide forskel, der har været på arbejdet som embedsmand under enevælden og med en nyetableret Rigsdag. Offentlighed i Folketingstidende, Departementstidende og ikke mindst det største smertensbarn, den frie presse, skabte helt nye arbejdsbetingelser for statsadministrationen på Slotsholmen.

Den frie presse fremkalder ikke de lykkeligste minder i ministeriets historie, men lad os alligevel løfte en enkelt flig af denne historie – for uden forståelsen af den grundlæggende ændring, som en censurfri presse udgjorde for den politiske diskurs i midten af 1800-tallet, forstås heller ikke offentlighedens gennemgribende betydning for det nye styre.

I 1850 tog Justitsministeriet initiativ til en presselov, der skulle bringe lovgivningen, som byggede på trykkefrihedsforordningen fra 1799, i overensstemmelse med grundlovens § 91 om ytringsfrihed og ikke mindst i »Samklang med den nuværende Tingenes Orden«, som det udtrykkes i de omfattende motiver til loven. Motiverne afviste kravet om pligtaflevering af udgivelser til politimyndighederne, og at der skulle være hjemmel til offentlig påtale ud over det, der fulgte af § 6 om landsforræderi og opfordringer til opstand mod kongen. Begge forbrydelser kunne straffes med døden, selv om straf ifølge motiverne skulle tilstræbes indskrænket anvendt.

»Det ligger nemlig i Tidens Retning, at den offentlige Ytringsfrihed bør indskrænkes saa lidt som muligt«.

Det var nok generalprokurør Algreen-Ussing, der var pennefører på presselovens motiver. Ytringsfriheden var hans hjertebarn. På den vis repræsenterede han det fremherskende synspunkt blandt den frie forfatnings borgerlige tilhængere.

»Tankernes og meningernes frie meddelelse er en af menneskets dyrebareste rettigheder«, som det udtrykkes allerede 61 år tidligere, i 1789, i Den Franske Menneskerettighedserklæring, der kom til at sætte sit tydelige præg på Junigrundloven.

CENSUREN HAVDE DOG STADIG ET GODT TAG i myndighederne og regeringskontorerne. Justitsministeriet kom i 1854 til at stå i spidsen for et lidet flatterende korstog mod den frie presse, der blev orkestreret af dansk retsvidenskabs grand old man, premierminister A.S. Ørsted (1778-1860), der ved justitsminister A.W. Scheels (1799-1879) sygemelding trådte til som konstitueret justitsminister. Han beordrede 26. maj 1854 generalfiskalen (den øverste statsanklager i Danmark 1655-1863, red.) til at indlede ikke mindre end 39 pressesager mod de store dagblade for majestætsfornærmelse efter presselovens § 6.

Påstanden var, at en kritik af regeringen og dennes enkelte ministre var et direkte angreb på kongen, og Ørsted fulgte op med et forsamlingsforbud kort før fejringen af grundlovens femårsjubilæum.

Pressen var rødglødende, og hvis Ørsted havde regnet med, at udfaldet ville blive, at kritikken af hans regering forstummede, tog han fejl. Dette kom blandt andet til udtryk i Morgenposten 8. juni 1854, hvor han blev kaldt »Absolutismens ivrige Forsvarer, Pressefrihedens Forfølger og Undertrykker, Forsamlings- og Foreningsfrihedens mistænkelige Efterstræber« og fik dette skudsmål med på vejen:

»En, alt sandt og virkeligt politisk Liv fjendtligsindet, Mand sidder altsaa nu paa den Ministerstol, hvorfra Politi og Tiltale kan udsendes som straffende Engle, mod alle dem, der vover at kny mod de styrende Herrers behagelige Vilje, medens han paa den anden Side er saa gammel og svækket, at han ikke selv formaar at fremkalde noget eneste Fremskridt i nogen Retning«.

Grovkornet ja, men landsforræderi og majestætsfornærmelse var der ikke tale om her. I december 1854 var det slut for ministeriet Ørsted, og det tjener den næste justitsminister, Carl Simony (1806-1872), til ære, at en af hans første regeringshandlinger var at formå Frederik 7. til at frafalde de 39 pressesager.

Ytringsfriheden var kommet for at blive, og det var offentlighed i forvaltningen også. Det var således også justitsminister Simony, der i 1856 indførte kravet om, at Højesteret skulle begrunde sine domsafgørelser. En beslutning, der ikke blev modtaget med begejstring af højesteretsdommerne.

Implementeringen af de borgerlige frihedsrettigheder sendte et vigtigt signal om, at forandringer var undervejs. Ministeriets helt store udfordring var imidlertid udarbejdelsen af en ny samlet straffelov, der skulle erstatte den meget forældede 6. bog om ’Misgerninger i Danske Lov’ fra 1683, hvor en barsk religiøs ideologi havde dikteret dødsstraf, korporlige straffe og tvangsarbejde, også for sædelighedsbrud som homoseksualitet, blodskam, ægteskabsbrud og sex uden for ægteskab.

Lad en konkret sag tjene som et eksempel på tidens strafferetlige udfordringer. Dagen før grundlovens underskrivelse blev Frederik 7. forelagt en indstilling fra Højesteret. Arbejdsmanden Laust Jensen og hans voksne steddatter Ane Marie Christiansdatter havde fået et barn sammen og var blevet dømt for blodskam. Samleje mellem stedforældre og -børn var i Danske Lov ligestillet med samleje mellem blodsbeslægtede, og straffen var døden på bålet.

Højesteret havde som de øvrige to instanser ikke kunnet gøre andet end at følge lovens bogstav, men vanen tro blev dommen fulgt af en indstilling til kongen om benådning til en mildere straf, i dette tilfælde fængselsstraf på vand og brød i en kortere periode, som kongen bifaldt.

Allerede dagen efter, hvor kongen under festlige former skulle underskrive grundloven, var der endnu en tilsvarende benådningssag om blodskam mellem stedfar og steddatter – her desuden tillagt en fødsel i dølgsmål.

Side op og ned i forestillingsprotokollerne til kongen i de første mange år efter grundlovens indførelse figurerer et overraskende stort antal indstillinger til strafnedsættelse og benådning. Der er ikke en anden sagskategori, der optager så meget plads, regnet både i sidetal og antal, som benådningssagerne. Ud over spørgsmålet om deciderede benådninger har strafnedsættelsessagerne reelt også bidraget til at sikre en mere tidssvarende proportionalitet mellem forbrydelse og straf. Men som den konservative rigsdagsmand Carl Holger Visby (1801-1871) sardonisk bemærkede under diskussionen i Den Grundlovgivende Rigsforsamling:

»Benaadningsretten var en Nødvendighed under vor nærværende ufuldkomne Lovgivning; men dersom dette forholder sig saaledes, vil netop Udøvelsen af Benaadningsretten væsentligen bidrage til at vedligeholde Lovens nærværende ufuldkomne Tilstand; naar Benaadningsretten saaledes bruges som Nødhjælp for en ufuldkommen Lovgivning, forhindres derved de nødvendige Forbedringer i denne«.

Den løbende brug af benådning til at afbalancere den utidssvarende strafferet suppleret af særlove havde udviklet sig til et uoverskueligt netværk af straffebestemmelser, der ikke havde plads i et konstitutionelt monarki, hvor domstolenes uafhængighed og tredeling af magten var det erklærede mål. En ny straffelov blev derfor en central opgave for Justitsministeriet.

Da der i 1850 blev nedsat en kommission til udarbejdelse af en ny straffelovbog, forklarede justitsminister Bardenfleth, at den bebudede indførelse af nævninge i straffesager i grundlovens § 78 forudsatte, at straffeloven skulle være til at anvende af andre end juridiske dommere.

Om de ekstremt strenge og helt forældede straffe i Danske Lov påpegede han, at når man nu havde indledt en reform af straffeanstalterne, var der et særligt behov for at harmonisere brugen af forbedrings- og fængselsstraffe med straffelovens bestemmelser. Hvad nytter det, kan man næsten høre ham sige, at vi har nye topmoderne fængselsbyggerier på tegnebrættet, når vores strafferegler handler om at lægge folk på stejle og hjul?

I kommissionen fik generalprokurøren, to universitetsprofessorer og tre dommere plads, hvoraf højesteretsdommer Koefoed blev formand. Her ser man en tidlig forgænger for nutidens Straffelovsråd. De konkrete erfaringer med inddragelsen af praktikere og retsvidenskabsfolk i straffelovsarbejdet havde dog en meget længere tradition bag sig, men erfaringerne var ikke de bedste, da kommissionen trådte sammen i 1850. Både i 1745 og 1800 havde strafkommissioner uden held forsøgt at få en ny samlet straffelov på plads, og det er måske ganske sigende for den nye kommissions ambitionsniveau, at den lagde ud med at rekvirere materialet fra de tidligere mislykkede forsøg.

Efter otte år blev Justitsministeriet træt af at vente. Koefoed blev fritaget for hvervet som formand, men denne gang kunne man imidlertid ikke blot henlægge sagen. Den strafferetlige reform spærrede for andre vigtige initiativer på justitsvæsenets område, og justitsminister Simony bad derfor i begyndelsen af 1859 kongen om at give Justitsministeriet en almindelig bemyndigelse til »for Fremtiden at træffe de til Arbejdets Fremme fornødne Foranstaltninger«, hvilket reelt betød, at ministeriet overtog ansvaret for opgaven.

Den nye kommission, der også bestod af embedsmænd fra ministeriet, blev fra start udstyret med kontor og sekretariatsbetjening fra Justitsministeriet, og så kom arbejdet i gang. I august 1864 kunne justitsminister Eugenius S.E. Heltzen (1818-1898) præsentere kongen for det endelige lovforslag inden de videre forhandlinger i Rigsdagen.

MED LOVUDKASTET FIK DANMARK DEN FØRSTE MODERNE STRAFFELOV, inddelt i en almindelig og en speciel del og med strafferammer, der overlod domstolene et skøn, der levede op til principperne om tredelingen af magten.

Da straffeloven trådte i kraft 1. juli 1866, var dødsstraffen afskaffet for de fleste forbrydelser. De drakoniske straffe, der gik tilbage til efterreformatorisk tid, var stort set forsvundet, men der var fortsat hårde sanktioner for selv banal kriminalitet, og sædeligheden var også fortsat et anliggende for justitsvæsenet. Det var så langt, man kunne komme denne gang, men allerede små 40 år senere iværksatte man arbejdet på en ny reform, der så til gengæld har holdt indtil nu.

Justitsministeriet gennemførte, hvad der ikke havde været muligt tidligere. Dette store reformarbejde demonstrerer med al tydelighed, hvordan de nye konstitutionelle reformvinde medførte, at lovgivning ikke blot skulle gives, men også begrundes.

Med straffeloven 1866 ses for første gang et vaskeægte eksempel på moderne lovbemærkninger, opdelt i en almindelig del, der præsenterede lovens formål og intentioner, og en speciel del, der gennemgik de enkelte paragraffer i loven. Der blev løbende henvist til kommissionens betænkning, men det var ministeriet, der afgjorde, hvordan kommissionens arbejde skulle indgå i det endelige lovforslag. Ligeledes forklarede og begrundede ministeriet de enkelte paragraffer og lovens grundprincipper, der bragte dansk strafferet på et internationalt retsvidenskabeligt niveau. Lovforslaget var et fornemt produkt af Justitsministeriets faglige formåen, som vidner om, at der her var skabt en moderne organisation, som var parat til at betjene lovgivningsprocessen under den nye konstitutionelle ramme.

Den kongelige benådningsret fortjener en yderligere omtale i statsretligt perspektiv. I enevældens forfatning, Kongeloven fra 1665, stod der intet om emnet, men dens artikel 3 om lovgivningsmagten dannede retsgrundlaget for benådningsretten:

»Det er kongens ret at give love og forordninger efter sin egen gode vilje og behag, at forklare, forandre, øge, formindske, ja også helt at ophæve tidligere af ham selv eller af hans forfædre givne love og ligeledes at undtage hvad og hvem han lyster fra lovens almindelige befaling«.

Det var den sidste del – at undtage hvad og hvem han lyster – der dannede grundlaget for benådningsretten, men her ændrede praksis sig i løbet af 1700-tallet. Således havde en af de tidligere generalprokurører, Henrik Stampe (1713-1789), i en af sine mange erklæringer fra 1767 belærende forsøgt at forklare majestæten, at hans benådningsret alene strakte sig til at formilde domstolenes straffe – ikke til at skærpe dem.

Kancelliet undlod imidlertid klogelig at forelægge kongen Stampes fortolkning af Kongeloven. Kongen gjorde i den konkrete sag da også det stik modsatte af Stampes anvisninger. Det havde han naturligvis hjemmel til at gøre, men ikke desto mindre udviklede der sig gennem 1700- og 1800-tallet nogle ikke-lovhjemlede principper, som allerede Stampe anså som ufravigelige retsgrundsætninger.

Modellen blev som følger: Domstolene afsagde domme efter loven og indstillede efterfølgende til strafnedsættelse. Kancelliets embedsmænd udarbejdede derefter indstillinger til kongen, som stort set altid fulgte dem.

Disse principper fortsatte efter grundlovens indførelse. Kongens benådningsret var at finde i Junigrundlovens § 31: »Kongen kan benaade og give Amnesti«.

Efter grundlovens vedtagelse var det i langt de fleste sager en enig domstol, der indstillede til benådning og nedsættelse af straf. I tilfælde af dommernes uenighed valgte Justitsministeriet konsekvent at indstille til den hårdeste foreslåede straf og sørgede på den måde for ikke at stå i vejen for kongens mulighed for at vise yderligere nåde – hvad dog sjældent skete: Kongen fulgte som absolut hovedregel ministeriets indstillinger.

Den grundlæggende forskel var, at Junigrundloven nu havde fastlagt magtens tredeling, og at den dømmende magt var hos domstolene. Derfor forventedes det nu også, at kongen fulgte domstolenes indstillinger, hvilket gav anledning til små forfatningskriser to gange, hvor kongen nægtede at stadfæste en benådningsindstilling.

Første gang var i 1853, hvor Frederik 7. i Statsrådet afviste justitsminister Scheels indstilling om at eftergive dødsstraffen for en 19-årig morder, der havde voldtaget og dræbt en 10-årig pige.

GERNINGSMANDEN HAVDE VÆRET BERUSET og blev omtalt som et højst indskrænket og sløvt menneske i åndelig henseende. Men kongen fandt den begåede forbrydelse så oprørende og forbryderen så forvorpen, at lovens strenghed i dette tilfælde måtte ske fyldest. Justitsministeriet fandt det noget betænkeligt og mente, at der burde lægges vægt på, at et stort flertal (otte ud af tolv dommere) havde indstillet, at gerningsmanden skulle skånes for dødsstraffen.

Premierminister Ørsted, og med ham udenrigsminister Blume, krigsminister Hansen, finansminister Sponneck og Moltke, minister for Slesvig, udtalte alle deres støtte til, at dødsstraffen i dette tilfælde skulle eksekveres, idet de fremhævede det afskyelige i den begåede forbrydelse og derfor afviste Højesterets begrundelse i gerningsmandens subjektive forhold.

Igen ser vi premierminister Ørsted lave sine egne fortolkninger af regler. Skønt der var et lille flertal i Statsrådet, og pinlige konflikter med kongen blev undgået, så handlede Statsrådet og kongen i denne sag imod principperne i magtdelingen og den kongelige benådningsret.

I journalsagen findes det oprindelige koncept til forestillingen, hvor de centrale afsnit er streget ud, og ministeriet i stedet efterfølgende indstiller til stadfæstelse af dødsstraffen. I Departementstidende fremstår det, som om det var justitsministerens forslag, at kongen skulle stadfæste dommen imod Højesterets flertal.

Den anden sag fra 1861 giver et godt indblik i, hvor skrøbelig magtens tredeling var, så længe den endelige strafudmåling lå i kongens hånd.

25. oktober 1861 blev Ane Cathrine Andersdatter dødsdømt for i perioden 1852 til 1861 at have myrdet tre af sine børn født uden for ægteskab. Otte af de ti voterende dommere i Højesteret indstillede i overensstemmelse med den sædvanlige benådningspraksis, at hendes dødsstraf skulle ændres til tugthusarbejde på livstid, mens de to sidste dommere ønskede straffen eksekveret.

I journalsagen ligger konceptet til den første forestilling dateret i november 1853, hvor justitsminister Andreas Lorentz Casse (1806-1886) fulgte Højesteret og indstillede til kongen, at livsstraffen skulle eftergives.

KONGEN NÆGTEDE. 9. december 1861 blev sagen drøftet i Statsrådet, som sædvanen var i livssager. Her forsøgte flere af ministrene at tale kongen fra at stadfæste dødsdommen. Kultusminister Monrad udtalte, at han fandt det betænkeligt at gå imod Højesterets flertal, og forsvarsminister Fenger udtrykte bekymring for, om kvinden havde været psykisk ustabil.

Justitsministeren forklarede, at det var kongens opfattelse, at hvis Ane Cathrine ikke blev henrettet, ville hun kunne anspore andre kvinder til at skaffe sig af med deres uønskede børn. Til dette svarede konseilspræsidenten Hall tørt, at der ikke var tvivl om, at tugthusarbejde på livstid var en meget hård straf, og at han fandt, at fristelsen for andre mødre til at begå lignende mord næppe ville være stor, når de vidste, at det var straffen. Hall fortsatte, at han »fandt det meget betænkeligt at gå imod Højesterets Flertal og her at lade Livsstraffen, hvis Anvendelse dog i de seneste Aar indskrænkedes mere og mere, blive fuldbyrdet«.

Modsat i den første sag fik kongen ikke længere støtte fra flertallet i Statsrådet. Det var kun justitsministeren, der argumenterede for kongens synspunkt, men ikke med større overbevisning end i den forrige sag. I journalsagen ligger endnu et koncept dateret 2. december, der indstillede til dødsstraffens fuldbyrdelse.

Store dele af udkastet er skrevet med senere tilføjelser i margen med anden skrift. Ministeriet må derfor have erkendt, at kongen ikke kunne formås til at følge Højesterets flertal.

Det er således den justerede forestilling, kongen 9. december bifaldt, formodentlig i forbindelse med statsrådsmødet. Det kan synes som bagateller, om kongen fulgte indstillingen eller ej, men det var selve domstolenes uafhængighed, der stod på spil.

Også i dagspressen gav dommen ekko. 21. december skrev dagbladet Fædrelandet om henrettelsen:

»I morges er Pigen Ane Cathrine Andersdatter, som har dræbt sine 3 uægte Børn, det ene efter det andet, bleven halshugget i nærheden af Damhuskroen. Mærkeligt er det, at hun ikke blev benaadet, uagtet 8 af Højesterets Tilforordnede havde indstillet hende dertil, og det desuden hedder, at nogle af Statsraadets Medlemmer med Varme skulle have kæmpet derfor«.

Hvem har det mon været, der har refereret til pressen fra det lukkede statsrådsmøde?

Magtens tredeling var de facto udfordret af netop den utidssvarende straffelov, hvor kongens personlige holdning stadig kunne overtrumfe domstolene. Det blev ikke billiget i Statsrådet eller i offentligheden, og sagen stillede også justitsministeren i et dårligt lys.

Da udkastet til straffeloven blev forhandlet i Folketinget i 1864, udtalte folketingsmedlem Fallesen under førstebehandlingen, at et nyligt tilfælde havde vist, hvor tilfældig benådning var, da det kunne afhænge af, hvilken mand der til en given tid var justitsminister, og hvilke anskuelser han havde. Her refererede han direkte til sagen om Ane Cathrine Andersdatter. Fallesen hævdede, at det var justitsministeren, der mente, at vedkommende burde dø. Han spurgte, om det ikke var en forfærdelig tanke, at et menneske kunne miste livet beroende på, hvem der tilfældigvis var minister, og hvad hans anskuelse var.

Justitsminister Casse svarede spidst igen, at det her var et spørgsmål om, at kongen udøvede benådningsretten i sit Statsråd efter at have hørt sine ministres ytringer derom. Ikke et spørgsmål om justitsministerens personlige holdning:

»Der foreligger en Indstilling til Hans Majestæt Kongen, og denne Indstilling overvejer han i Statsraadet«.

Et iøjnefaldende forhold i behandlingen af disse mange benådningssager er det skæbnefællesskab, denne sagsbehandling skabte mellem de dømte kriminelle og ministeriets embedsmænd. Mange af disse mennesker blev gengangere i ministeriets journalsystem og sagsbehandling. De blev dømt, blev indstillet til kongelig nåde, afsonede deres straf, dukkede op på fangelister fra fængslerne og fik måske til sidst bevilget stafnedsættelse – ofte efter flere års afslag på samme.

Det var ikke kun Danske Lovs forældede straffebestemmelser, som Justitsministeriet skulle afbøde konsekvenserne af. Ægteskabsretten havde på papiret ikke ændret sig væsentligt, siden den første protestantiske ægteskabslovgivning kom i 1582 og senere blev ført direkte ind i Danske Lov.

DEN MANGELFULDE LOVGIVNING betød i praksis, at også de civilretlige dispensationer skulle over Justitsministeriet, sagsbehandles og eventuelt forestilles for kongen, inden der kunne træffes afgørelse. Sagsgangene ændrede sig ikke nævneværdigt ved overgangen til det konstitutionelle monarki. Godkendelse af særeje, ægteskabspagter, dispensationer fra skilsmisseregler og tilladelse til fraskilte om at indgå i nyt ægteskab var en del af den borgerbetjening, der indgik i Justitsministeriets forvaltningsopgaver frem til ægteskabslovens ikrafttrædelse i 1925, hvor der kom tidssvarende regler, som for alvor nedbragte sagsmængden. Nu er familieretten flyttet til Socialministeriet, og Justitsministeriets rolle på dette område er ofte en ganske overset del af ministeriets historie.

Disse mange enkeltsager, der ofte krævede kongens resolution, giver en unik indsigt i befolkningens faktiske forhold. Samfundets bund optræder typisk i straffesagerne, hvor de triste skæbner ofte er udsprunget af en opvækst i fattigdom, vold og misbrug; mønstre, som ikke blev brudt i voksenlivet.

De mere velstående borgere finder vi, når der skulle kompenseres fra forældede økonomiske regler på det formueretlige område, der blandt andet stillede kvinder ringere i ægteskab og ved arv. Noget, der kunne kompenseres for gennem private aftaler om ægtepagter, særeje og testamenter, men som krævede godkendelse i Justitsministeriet.

Denne udbredte dispensationspraksis fra Danske Lovs regler, indtil nye civilretlige og formueretlige love blev vedtaget i slutningen af 1800-tallet og i 1900-tallets begyndelse, udgør i sig selv en vigtig kilde til retspraksis.

Som A.S. Ørsted, denne gang i egenskab af retsvidenskabelig forfatter, påpegede i 1829, var f.eks. Danske Lovs arveregler efter ægtefæller uden livsarvinger (DL 5-2-20) for længst sat ud af kraft ved private kongeligt godkendte ægtepagter.

Disse privatretlige kontrakter skulle i første omgang omgå den gældende regulering, men de kom desuden på længere sigt til at udgøre væsentlige bidrag til retsudviklingen.

I løbet af 1700-tallet blev flere af disse dispensationstilladelser overladt til Danske Kancellis afgørelse ad mandatum (på kongens vegne). En praksis, der fra begyndelsen fulgte med over i Justitsministeriet ved bevillingen til dets oprettelse.

Skønt ministeriets forestillingsprotokoller til kongen – nutidens minister- og statsrådsforelæggelser – således er fulde af familie- og civilretlige dispensationsansøgninger, så er de kun toppen af isbjerget.

Det fulde overblik over dette område kan fås gennem Justitsministeriets journalsager. Det er værd at bemærke, at disse dispensationsansøgninger var belagt med et gebyr, der udgjorde en stor indtægt til ministeriet. Denne faste dispensationspraksis, der var så udbredt på Justitsministeriets område, var desuden også med til at stadfæste de moderne forvaltningsretlige principper.

Når beslutningskompetencen blev uddelegeret, var det helt afgørende, at der blev skabt ensartede principper for sagsbehandlingen, der bygger på det, der i dag omtales som god forvaltningsskik.

Den omfattende enkeltsagsbehandling, som fra begyndelsen har været en integreret del af ministeriets arbejdsområde, har uden tvivl i praksis også haft en stor betydning for udviklingen af de moderne forvaltningsretlige standarder.

I Rigsarkivet er der en talemåde, ifølge hvilken demokratiet blev indført ved, at man slog en streg i journalen i Danske Kancelli og så fortsatte som altid – nu blot som Justitsministeriet. Den omtalte streg er nu ikke sådan lige til at finde, men det er derimod ganske rigtigt, at de administrative styringskæder ikke ændrede sig betydeligt på grund af grundlov eller ministerielsystem. Retter man derimod sin opmærksomhed mod de enkelte kontorers journaler, ændrer billedet sig.

Strømmen af indgående og udgående ekspeditioner tegner et ganske andet nuanceret og varieret billede af ministeriets aktiviteter. Driftsopgaver, udviklingsopgaver og ikke mindst tværgående samarbejde og koordinering mellem ministerierne og de underordnede myndigheder fylder meget mere end de kongelige forestillinger.

I kontorernes journalsagsarkiverne er det muligt at få indblik i den enkelte sags behandling, embedsmændenes kommunikation, sagsoplysning og ikke mindst de faglige overvejelser. I koncepterne findes alle overstregningerne, randbemærkningerne og ændringerne, der ikke ses i de endelige renskrevne dokumenter.

Rigsarkivets talemåde om kontinuitet fra enevælden til det konstitutionelle monarki er ganske korrekt, men ministeriets medarbejdere udviste samtidig en imponerende omstillingsparathed i overgangen til ministerielstyret.

Der var ikke mange medarbejdere til at løfte den »Totalreform af Justitsvæsenet«, som generalprokurøren bebudede i efteråret 1848. Når det alligevel var muligt, skyldtes det ikke mindst, at man benyttede sig af ulønnede volontører, nyuddannede jurister med førstekarakter, der var ansat de første fire år – på prøve, kan man vel sige – før der blev taget stilling til, om de skulle ansættes i ministeriet som kancellister eller fuldmægtige med fast løn.

Der gjaldt også chef for Justitsministeriets 1. departement Carl P.G. Leuning (1820-1867), der blev placeret som ministeriets repræsentant i den anden straffelovskommission i 1859. Leuning tilhørte den første generation af embedsmænd i Justitsministeriet, hvor han blev fuldmægtig i 1848 efter at have været volontør i Danske Kancelli.

I 1864 blev han valgt som repræsentant for de nationalliberale og blev i 1865 udpeget til justitsminister. Det var således i hans tid som minister, nemlig 10. april 1866, at straffeloven blev underskrevet af ham og Christian 9.

HER ER NOK DEN ANDEN DEL AF FORKLARINGEN på, at ministeriet som organisation klarede transformationen så godt og kunne levere på de mange reformdagsordner. Forbindelsen mellem centraladministrationen og de politiske aktører var langt mere flydende, end det er tilfældet i dag, selv om det heller ikke var uden konflikter. F.eks. sagsbehandlede A.S. Ørsted, når han var politisk chef, og politiserede, når han var embedsmand.

Den afgørende forskel i forhold til enevælden må imidlertid være, at ministerierne nu skulle betjene den lovgivende forsamling, Rigsdagen. Hvor lovforslag tidligere skulle forelægges den enevældige konge til godkendelse og, hvis bølgerne gik virkelig højt forinden, også blev drøftet mundtligt i Gehejmekonseilet, skulle lovforslag nu igennem politiske forhandlinger i Rigsdagens to kamre. Det fik særlig betydning for lovgivningsprocessen.

Det, der i dag samlet omtales som forarbejder, og som i 1849 blev kaldt motiver, var en helt ny administrativ genre. Normerne for lovgivningsarbejdet var som nævnt ikke fastlagt i grundloven, og da kompetencerne til udarbejdelsen naturligt lå i Justitsministeriet, blev det her, fundamentet for de standarder, som i dag er samlet i ministeriets store ’Vejledning om lovkvalitet’, blev lagt.

På sin vis bygger Justitsministeriets virke i dag fortsat på en kontinuitet, der kan følges tilbage til Justitsministeriets oprettelse for 175 år siden.

Videre læsning: Peter Garde ’Danmarks justitsministre 1813-2013’, 2013.

• Kopiér link