Fornuftsægteskab og bitter skilsmisse

De seneste 10 år har været hårde ved det europæiske samarbejde. Efter finanskrisen i 2008 og flygtningestrømmen i 2015 fulgte Brexit og siden valget af præsident Donald Trump med et mildt sagt alternativt syn på forholdet mellem Europa og USA. Det ydre tryk øges med Ruslands fremfærd, udviklingen i præsident Recep Tayyip Erdogans Tyrkiet, konflikterne i Mellemøsten og Kinas stadig mere selvbevidste optræden på den internationale scene, som alt sammen har fået de europæiske ledere til at rykke tættere sammen. Aldrig før har Det Europæiske Råd med stats- og regeringscheferne stået stå stærkt, og aldrig før har de politiske ledere fokuseret så klart på de problemer, der præger den europæiske hverdag.

Men samtidig trues de selv samme ledere indefra af vælgernes vandring mod de politiske fløje og af den voksende nationalisme. De partier omkring den politiske midte, der i de fleste medlemslande har delt magten i årtier, er svækkede eller helt gået i opløsning.

Det store spørgsmål er, hvilken strøm der er stærkest: driften mod stærkere sammenhold for at stå imod den ydre trussel eller svækkelsen af den politiske midte? EU’s egen dramatiske historie kan måske give et fingerpeg om svaret.

Helt fra begyndelsen har det europæiske projekt været omdiskuteret, og tit er bølgerne gået højt:

»Gentlemen! Den traktat, De drøfter, vil aldrig blive vedtaget. Hvis den blev vedtaget, kunne den aldrig ratificeres, og hvis den blev ratificeret, ville den aldrig fungere. Og hvis den fungerede, ville det være fuldstændig uacceptabelt for hendes majestæts regering«.

Citatet er ikke fra Brexit, men fra forhandlingerne om Rom-traktaten tilbage i 1957, da den britiske forhandler ikke var amused. Som bekendt forlod han forhandlingerne, så Storbritannien ikke kom med blandt de seks lande, der grundlagde det, som i dag er Den Europæiske Union med 28 medlemslande, inklusive UK – lidt endnu.

Foto: POLFOTO

Gennem alle 60 år har samarbejdet været præget af dybe konfliktlinjer. Det gælder det tysk-franske samarbejde, der er selve projektets omdrejningsakse, men som på samme tid er præget af de to landes forskellige syn på, hvordan fællesskabet skal udvikle sig. Det gælder briternes tvetydige forhold til samarbejdet. Og det gælder EU’s forhold til USA, som det meste af tiden har set et stærkt Europa som en fordel for et stærkt USA, men som nu under præsident Trump snarere ser EU som en konkurrent.

Med Marshall-hjælpen, der begyndte at strømme til Europa i 1948, satte USA sin industriproduktion og økonomi ind bag Vesteuropas genopbygning efter den ødelæggende verdenskrig. Men det var på nøje fastlagte betingelser. De lande, der modtog hjælpen, måtte indrette sig og tage aktivt del i den verdensorden, USA var i gang med at bygge op omkring internationale organisationer som FN, Verdensbanken, Den Internationale Valutafond og OECD (oprindeligt OEEC).

Samtidig frøs den kolde krig til med gensidig strategisk afskrækkelse og økonomisk og social konkurrence mellem østblokken og landene i vest. De centrale europæiske magter måtte indgå et tæt partnerskab med USA, som samtidig havde interesse i at styrke det indbyrdes europæiske samarbejde, så man på kontinentet kunne få en stærk samarbejdspartner og et marked, der var sultent efter amerikansk eksport. Den amerikanske dominans var markant, og især Frankrig under præsident Charles de Gaulle (1890-1970) følte, at de bånd, der fulgte med, var snærende og uværdige for Europa.

Derfor drejede de første overvejelser mellem ’De Seks’ (Frankrig, Italien, Vesttyskland, Holland, Belgien og Luxembourg) sig om dannelsen af et tættere økonomisk fællesskab. I første omgang blev der fokuseret på vigtige ressourcer som kul og stål, der var afgørende for både økonomien og produktionen af militært udstyr. Kunne der bygges et forpligtende samarbejde her, ville det forhindre krig mellem de europæiske magter.

Resultatet blev Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, som i 1951 skabte et fælles marked og udgjorde begyndelsen til det, som siden har kendetegnet Europa: fælles institutioner, hvor de deltagende lande deler deres suverænitet og lader sig administrere af en overstatslig forvaltning.

Tanken var ikke at afgive selvbestemmelse, men at vinde den ved at smede et stærkt fællesskab. Dette fællesskab skulle stå imod både det indre pres for beskyttelse af industrien i de enkelte medlemslande og det ydre pres fra især USA, der på den ene side gerne ville have et stærkt europæisk samarbejde, men som på den anden også ville have hånd i hanke med det.

I juni 1955 mødtes Kul- og Stålunionens ministre i Messina på Sicilien for at drøfte næste skridt i samarbejdet. Briterne blev høfligt indbudt til at deltage – trods gensidige betænkeligheder. Snart arbejdede man helt lavpraktisk på muligheden for et tættere samarbejde. Omverdenen, inklusive Danmark, så til med en blanding af skepsis og forbløffelse: Var det muligt at etablere et overstatsligt samarbejde i Europa så kort tid efter verdenshistoriens mest ødelæggende konflikt?

Briterne var modstræbende, men kunne ikke uden videre vende ryggen til. Hvis ikke man var med, mistede man enhver indflydelse på et samarbejde, der satte retning for samtlige lande – også for stater, der stod uden for samarbejdet. Hvis man omvendt medvirkede til udformningen af de fælles regler og dermed også i en vis udstrækning fik sine egne interesser tilgodeset, var man bundet af forhandlingsresultatet. Briterne ønskede ikke den binding og endte med at instruere den britiske repræsentant til at trække sig ud af arbejdsgruppen, hvilket han gjorde med den allerede citerede afskedssalut.

Den traktat, som briterne i 1957 trak sig fra, blev grundlaget for det moderne europæiske samarbejde. London lancerede som modforanstaltning et forslag om et frihandelsområde under OEEC. Frihandelsområdet, det senere Efta, skulle være rent økonomisk og handelsmæssigt, renset for den politik, der var en del af samarbejdet mellem De Seks. Fra Washington hilste den nyvalgte præsident, Dwight D. Eisenhower (1890-1969), begge initiativer velkommen: »Vi ser på disse lovende nye planer med største interesse. Fordi, kære venner, i takt med at Europa bliver stærkere økonomisk, vinder vi på alle felter«. Den danske regering ønskede at deltage i samarbejdet, dog kun hvis briterne ville lege med. Set fra et dansk synspunkt var det bekymrende, at de store markeder i Storbritannien og Tyskland var på vej i hver sin retning.

Foto: Markus Schreiber/AP

25. marts 1957 blev Rom-traktaten underskrevet af de seks lande, og EF var født. Traktaten lagde op til en stadig tættere union, et fælles marked og en toldunion. Samtidig skabte den fælles institutioner i form af kommissionen, der skulle se til, at landene levede op til deres forpligtelser, og komme med forslag til nye initiativer, domstolen, der skulle afklare stridsspørgsmål i forhold til fortolkningen af traktaten, og rådet som det øverste politiske organ, hvor ministre fra de seks lande havde sæde. Ambitionen var ikke kun at forhindre krig i Europa – den var også at skabe en form for europæisk retsstat. Mange, især i Storbritannien, var skeptiske over for de overnationale aspekter og institutioner. Kunne det bringes til at virke – og ville det være godt, hvis det lykkedes?

USA’s præsident John F. Kennedy (1917-63) så ingen problemer i selv vidtgående franske planer om at inddrage politiske og forsvarsmæssige aspekter i EF-samarbejdet. De Gaulles vision var imidlertid ikke Europa som den lille partner i en stor alliance for demokrati og mod kommunismen. I stedet skulle kontinentet balancere mellem de to andre supermagter og føre en selvstændig politik, uafhængigt af USA.

Nye ansøgerlande måtte æde Rom-traktaten råt. Genforhandling af det, De Seks var blevet enige om, var ikke en mulighed. EF havde ud over det handelsmæssige aspekt også en vigtig politisk dimension. USA var som Vesttyskland stærkt interesseret i Europas politiske enhed og pressede hårdt på for at få Storbritannien med ind i samarbejdet. Det ville også åbne for Danmarks og Norges medlemskab.

31. juli 1961 skete så endelig det, Danmark havde ventet på: Storbritannien havde anmodet De Seks om forhandlinger om tiltræden af Rom-traktaten, og 10 dage senere fulgte Danmark trop. Udvidelsesforhandlingerne gik i gang, og det så ud, som om Danmark sammen med Norge og Irland kunne og ville ledsage Storbritannien ind i EF.

Foto: POLFOTO

Debatten om medlemskab var ikke intens, men kredsede om temaer, som siden har været tilbagevendende, både herhjemme og i mange af de andre nye medlemslande. Var det at afgive suverænitet det samme som at miste den? Tilhængerne mente nej, tværtimod. EF’s politiske idé var i deres øjne sammenfaldende med Danmarks nationale interesser, som inden for det institutionaliserede samarbejde mellem de europæiske stormagter fik hidtil uset trygge rammer, hvor Danmark kunne forfølge sine nationale synspunkter. Modstanderne var optaget af et nordisk alternativ, der for mange fremstod mere attraktivt for Danmark end de ’katolske og konservative’ lande på kontinentet. Men når det gjaldt markeder, var de nordiske broderlande for små.

Mange frygtede også, at et nærmere samarbejde med de fattigere lande i Sydeuropa ville underminere den nordiske velfærd. Her var modargumentet, at øget samhandel var en forudsætning for den videre velfærdsudvikling, og at det åbne marked ville forbedre den sociale standard, ikke omvendt. Det kom som en bombe, da den franske præsident de Gaulle i januar 1963 sagde non! til Storbritanniens optagelse i EF. Præsidenten mente ikke, at briterne var klar til et forpligtende EF-medlemskab endsige villige til at acceptere fællesskabets grundlæggende præmis om at dele suverænitet for samlet at stå stærkere, end nogen af medlemslandene kunne alene.

Kort efter bekendtgjorde den tyske kansler Konrad Adenauer (1876-1967) og de Gaulle et forstærket fransk-tysk samarbejde, Elysée-traktaten. Vesttyskland og Frankrig påtog sig fælles lederskab på kontinentet – uden Storbritannien.

For de Gaulle handlede det om, at Europa måtte udvikle »et fællesskab med sin egen personlighed«. En dag ville kommunismen måske ikke længere dominere Sovjetunionen og Østeuropa, og dermed ville en mulighed for afspænding åbne sig.

I det følgende årti blev det en bestræbelse i en meget aktiv dansk udenrigspolitik dels at holde døren til EF åben for Storbritannien og andre Efta-lande – og dermed også for Danmark selv – dels at undgå, at visionen om et forenet Europa udviklede sig i retning af en modpol til USA snarere end som en medspiller. EF blev snart præget af stadig dybere integration, anført af det umage par Frankrig og Vesttyskland, der på mange måder ville hver sin vej.

Mens Tyskland gerne ville i føderal retning og også ønskede de mindre medlemslande med ved bordet, stod Frankrig som garant for ’nationernes Europa’. Her blev EF set som en løftestang for Frankrig og den fælles europæiske dagsorden i forhold til både øst og vest. Samarbejdet var først og fremmest pragmatisk og båret af en stadig finere udviklet tradition for kompromis og udstrakt hensyntagen til ømme nationale tæer. Styrken var, at stadig flere kunne være med stadig længere, svagheden, at konstruktionen bar præg af de mange politiske kompromiser, der skulle tage hensyn til forskellige medlemslandes ømme tæer. Det, som var politisk vigtigt for nogle medlemslande, var ofte uforståeligt og unødvendigt for andre.

Foto: POLFOTO

I 1973 lykkedes det endelig Storbritannien, Irland og Danmark at få adgang til samarbejdet. Udvidelsen blev dog påvirket af årtiets oliekrise, og først i 1980’erne tog integrationsprocessen fart under ledelse af den visionære kommissionsformand Jacques Delors (1925-) med Henning Christophersen (1939-2016) som budgetkommissær. Det store mål blev nu, i 1992, virkeliggørelsen af ’det indre marked’, som skulle betyde, at myriader af handelshindringer og forskellige standarder blev harmoniseret. I januar 1986 vedtog Europas ledere også ’fællesakten’, der især omhandlede en række institutionelle ændringer og en styrket rolle for Europa-Parlamentet, alt med det overordnede formål at bane vejen for det indre marked.

I 1989 medførte Murens fald muligheden for et samlet Tyskland. Bag den smilende facade var der i andre europæiske lande skepsis og uro ved tanken om et forenet Tyskland, som mange frygtede igen ville komme til at dominere Europa.

Jacques Delors begyndte i januar 1990 at tale om Den Europæiske Union som et realistisk politisk mål. Den franske præsident François Mitterrand (1916-1996) og den tyske kansler Helmut Kohl (1930-2017) lå på samme linje. Europa måtte styrke sit sammenhold for at udfylde tomrummet.

I december 1990 indledtes forhandlinger om så vel dannelsen af Den Europæiske Union som om indførelsen af en fælles mønt og det nødvendige samarbejde omkring den.

Tysklands hånd- og halsret over D-Marken skulle opgives, så resten af Europa kunne få direkte indflydelse på pengepolitikken. USA stod som det europæiske samarbejdes historiske gudfar bag kravet, der ville være med til at binde det demokratiske Tyskland yderligere ind i det europæiske samarbejde. Helmut Kohl, der var overbevist om, at en mere vidtgående integration var i tysk interesse, fik overbevist sine mere skeptiske landsmænd. Vejen var banet for euroen.

Danmark så positivt på udviklingen, men tvivlede på den fælles mønt. Da resultatet af forhandlingerne forelå ved Det Europæiske Råds møde i Maastricht i december 1991, var den danske regering godt tilfreds. Det skyldtes bl.a., at det var lykkedes at sikre en særlig protokol, der gjorde det klart, at traktaten om Den Europæiske Union ikke forpligtede Danmark til at blive en del af eurosamarbejdet.

Den nye unionstraktat blev sendt til folkeafstemning 2. juni 1992. Da resultatet forelå, var det et chok for de gamle EF-partier. 50,7 procent havde stemt nej og 49,3 procent ja. I de følgende måneder blev der skabt et nationalt kompromis omkring fire områder, hvor Danmark ønskede at stå uden for et fremtidigt samarbejde. Med de forbehold stemte et flertal året efter ja til traktaten og dermed til Danmarks medlemskab af EU.

Foto: POLFOTO

Den videre integrationsproces i EU foregik i forskellige tempi, men baglæns gik det aldrig. Samtidig skete der en vekselvirkning mellem virkeliggørelsen af det indre marked og udvidelserne, der fik stadig flere lande med, hver med egne muligheder og problemer. I den fjerde store udvidelse i 1995 kom Østrig, Finland og Sverige med, så EU nu havde 15 medlemslande.

Den større medlemsskare gjorde det gradvist mere kompliceret at træffe beslutninger og finde løsninger, der var til gavn for alle. Svaret blev typisk en styrkelse af institutionerne, hvor fra 1980’erne Det Europæiske Råd, der samlede stats- og regeringscheferne, kom til at spille en afgørende rolle for at udstikke den overordnede retning for fællesskabets videre udvikling.

Alligevel var det svært for de politiske ledere at legitimere den stadig mere vidtgående integration for vælgere, der i høj grad havde nationale perspektiver, og som ofte kom til at opleve en modsætning mellem den nationale identitet og EU. Svaret blev den europæiske velfærdsstat – EU’s evne til at skabe økonomisk fremgang og beskæftigelse også i lande, der tidligere havde stået i udkanten af den europæiske økonomi.

Også i det perspektiv var udvidelsen i 2004 med 10 nye medlemslande i Central- og Østeuropa, herunder de 3 baltiske lande, afgørende. I 2007 fulgte Bulgarien og Rumænien og i 2013 Kroatien, så nu i alt 28 lande var medlem af unionen.

Ved at opstille et fast sæt kriterier for, hvad der skulle til for at blive medlem, de såkaldte københavnerkriterier, lykkedes det EU at fremme en demokratisk udvikling i de fleste af de lande, der tidligere havde været under sovjetisk dominans. Det var en enorm mundfuld at få alle disse lande med på en gang, men også en historisk landvinding, at de på hver sine præmisser valgte at gå med i det forpligtende demokratiske fællesskab.

Det var med den bagage, EU i 2008 løb ind i sin hidtil alvorligste økonomiske krise, der en overgang så ud til at true selve euroens eksistens.

Finanskrisen ramte EU hårdt og dybt. Svaghederne i eurokonstruktionen viste sig ved, at de mest gældsatte lande, f.eks. Grækenland, Portugal, Irland og Italien, hverken kunne svare deres gæld eller devaluere. I stedet stillede de øvrige EU-lande med Tyskland i spidsen garantier fulgt op med krav om drastiske nedskæringer i de offentlige udgifter. Dette blev i de sydlige medlemslande oplevet som et brutalt diktat med katastrofale sociale følger og tilbagerulning af den velfærd, EU-medlemskabet havde været med til at skabe – dog ofte for lånte penge.

Set med deres øjne var EU ikke længere garant for den velfærd og de arbejdspladser, der tidligere havde understøttet unionens legitimitet.

Splittelsen blev tydelig mellem de rige lande i nord, der som Tyskland havde store handelsoverskud, og de svagere lande i syd, der våndede sig under EU’s programmer, der gjorde markedets krav til et fælles politisk anliggende.

Netop som krisen så småt begyndte at klinge af, blev Europa i sommeren 2015 ramt af en bølge af flygtninge og immigranter, bl.a. fra Syrien, der havde Tyskland og Sverige som mål. Billeder af hele folkevandringer på de europæiske motorveje satte sig mentalt som et udtryk for, at EU fatalt havde svigtet løftet om at følge åbningen af de indre grænser op med en effektiv kontrol af de ydre grænser.

Da den tyske kansler Angela Merkel sagde, at over en million flygtninge kunne komme til Tyskland, som ville tage imod dem og »klare det«, var det ment som en løsning på et akut problem. Men det blev samtidig hørt som et signal om, at Europa ville tage imod både flygtninge og migranter, hvis de selv kunne komme frem. Ondt blev værre, da EU-Kommissionen foreslog en tvangsmæssig fordeling af en lille del af de ankomne og fik den stemt igennem rådet med kvalificeret flertal.

Foto: Martin Lehmann

Resultatet blev en kraftig reaktion, både i syd og i øst, og EU har siden kæmpet med at genoprette den økonomiske vækst og genvinde kontrollen med, hvem og hvor mange der kommer til Europa. Begge dele er i vidt omfang lykkedes, og målinger viser igen voksende tilslutning til EU blandt de europæiske vælgere, samtidig med at tilstrømningen af migranter er reduceret til en brøkdel. Men omkostningerne har været høje, og den vision, nye højrenationale ledere i Østeuropa har for fremtidens EU, adskiller sig markant fra de københavnerkriterier, der lå til grund for deres optagelse. Ud over kampene med de utilfredse østlige EU-medlemsstater sættes der også med udgangen af marts 2019 et foreløbigt, men dramatisk punktum for det komplicerede britisk-europæiske fornuftsægteskab under vilkår, der endnu er under intens forhandling.

Med Brexit, valget af Donald Trump, der ser EU som en konkurrent snarere end som en partner, og mere komplicerede forhold til både Rusland og Kina står EU som den sidste garant for frihandel og den liberale verdensorden.

Det har i første omgang ført til et stærkere sammenhold og tilslutning til en fælles linje, når det gælder bl.a. Brexit og en truende handelskrig med USA.

Men de enkelte medlemslande præges samtidig af voksende modsætninger mellem forestillingen om, at unionen skal udvikle sig i retning af et stadig stærkere samarbejde mellem liberale demokratier, og en konkurrerende vision om et EU, der først og fremmest skal beskytte de enkelte medlemslande mod indblanding og indvandring, et EU af stærke nationalstater, der nok deler markeder, men ikke nødvendigvis værdier. Nationalistiske partier og de politiske yderfløje vokser sig stærkere, mens de gamle politiske partier omkring midten svækkes i de fleste lande.

Debatten om det europæiske projekt er langtfra ny, og den fortsætter sikkert længe endnu. Det er ikke så mærkeligt, for den handler om os selv og om, hvor vi vil hen. EU er ikke et endeligt svar, men stedet, hvor det giver mening af diskutere det, fordi vi her har indflydelse på den verden, vi er en del af.