Danmark satser stadig på USA: Hvorfor ikke også skabe stærke sikkerhedspolitiske bånd til vores europæiske naboer?

Tag den, Fritz«, brølede han, mens hans maskinpistol pumpede bly i den fremstormende tyske kommandosoldat. Brøleren var Battler Britton, den engelske wing commander fra Anden Verdenskrig, hvis krigsmeritter i tegneserieform underholdt en hel generation af raske danske drenge i 1960’erne. Helte- og skurkerollerne var klart fordelt med Fritz og de andre ’krauts’ på skurke- og taberholdet – hver gang. Der var orden i tingene og en tak for sidst for besættelsen og Anden Verdenskrig.

Denne drengesocialisering fandt sted, samtidig med at vi var ved at lære at omdefinere tyskerne, altså vesttyskerne, fra fjender til venner. Først som led i Vesttysklands optagelse i Nato i 1955 og etableringen af en fælles dansk-tysk enhedskommando (Combaltap) under Nato i 1962 og sidst, men ikke mindst, ved optagelsen i EF i 1972. Omdefineringen faldt os ikke let.

De første vesttyske flådebesøg i Danmark i begyndelsen af 1960’erne blev mødt med store antityske demonstrationer, og man skulle helt hen til 1970, før det første vesttyske statsbesøg – af præsident Gustav Heinemann – kunne gennemføres. Det skete lige i optakten til det store slag om Danmarks optagelse i EF, hvor modstanderne ikke sjældent smed nazikortet, som når Aksel Larsen (SF) og historikeren Palle Lauring sammenlignede EF med Hitlers Neuropa-planer.

Spørgsmålet er, om erfaringen med tyskerne stadig spøger, når vi diskuterer europæisk sikkerheds- og forsvarssamarbejde (FSFP). Det samarbejde var på dagsordenen, da de europæiske regerings- og statsledere sidst i februar 2021 mødtes til videokonference. Der er nemlig i de senere år kommet gang i diskussionerne om intensivering af EU’s sikkerheds- og forsvarspolitik.

Ønsket om at udstyre det europæiske samarbejde med en forsvarsdimension har været til stede lige fra de tidligste diskussioner i efterkrigstiden om at udbygge det europæiske samarbejde. Da den kolde krig brød ud, og Vesttyskland i 1949 blev oprettet, rejste det straks spørgsmålet om, hvordan man skulle håndtere Vesttyskland sikkerhedspolitisk, ikke mindst fordi USA ønskede at genopruste det nye Vesttyskland. Frygten for Sovjetunionen og Den Røde Hær havde vundet overhånd over frygten for Tyskland – i hvert fald i Washington.

SÅDAN SÅ DET IKKE HELT UD I Europa så kort efter krigen, og det er i det lys, man skal se de første store forslag om et udbygget europæisk samarbejde, som Frankrig præsenterede i 1950. Både forslaget om at oprette en kul- og stålunion og ideen om en forsvarsunion var næret af stærke sikkerhedspolitiske hensyn, der handlede om, hvordan Frankrig og Vesteuropa skulle håndtere tysk genoprustning og remilitarisering.

Mens Kul- og Stålunionen faktisk blev oprettet i 1952 med de seks lande Frankrig, Italien, Vesttyskland og Benelux-landene som deltagere (De Seks), lå det noget tungere med at få forsvarsunionen eller europahæren op at stå. Det forslag blev faktisk slået endeligt ihjel af Frankrig selv i 1954, da den franske nationalforsamling stemte det ned. En integrering af vesttyske styrker i en fælles europahær med fælles kommandostruktur ville nemlig betyde, at franske styrker også måtte integreres heri. Samarbejdet var med andre ord overnationalt.

Det accepterede Frankrig på kul- og stålområdet, men landet var ikke villigt til at afgive suveræniteten over sine væbnede styrker til en europæisk myndighed på forsvarsområdet. Det er årsagen til, at Vesttyskland i stedet blev optaget i Vestunionen og i Nato i 1954-55.

Vestunionen, en i dag ganske ukendt størrelse, blev etableret i 1948 inden Nato’s oprettelse som en europæisk forsvarsaftale mellem Storbritannien, Frankrig og Benelux-landene (Italien indtrådte i 1955) rettet først og fremmest mod den sovjetiske trussel. Men i årene efter 1955 kom den til at leve en hensygnende tilværelse, fordi Vesteuropas sikkerhed grundlæggende blev forhandlet og varetaget i Nato. Europa var under den kolde krig forsvars- og sikkerhedspolitisk helt afhængig af USA. USA var medlem af Nato, men ikke af Vestunionen, hvilket ikke levnede sidstnævnte megen plads.

DET ÆNDREDE SIG MED MURENS FALD og afslutningen på den kolde krig, hvor Vestunionen blev vækket af sin ’lange søvn’. Faktisk var det allerede sket i begyndelsen af 1980’erne, hvor der tegnede sig et stigende behov for en europæisk søjle i Nato og et sted, hvor EF-landene kunne diskutere sikkerhedspolitik, hvad de ikke kunne inden for rammerne af EF’s løse udenrigspolitiske samarbejde.

Men Murens fald satte fornyet fokus på europæernes behov for udviklingen af en egen sikkerhedspolitisk profil og kapacitet – i en sådan grad, at Maastricht-traktaten fra 1991 opererede med udvikling af en helt ny udenrigs- og sikkerhedspolitisk søjle i den kommende europæiske union (EU), som traktaten lagde op til.

Søjlen gik under navnet Den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (Fusp), og her blev Vestunionen udset til at være Fusp’s operative arm. I Maastricht-traktaten blev der lagt op til, at EU på sigt kunne udvikles til et egentligt forsvarspolitisk samarbejde, hvis man i enstemmighed besluttede det. På den korte bane var det imidlertid ikke hensigten at udvikle et decideret kollektivt forsvar. Her var det stadig Nato-rammen, der var afgørende. Men Vestunionen kunne anvendes til såkaldte Petersberg-opgaver, der omfattede fredsbevarende og måske også fredsskabende aktioner.

Udviklingen var et problem for Danmark. Danmark var nemlig ikke medlem af Vestunionen og havde været meget kritisk, da ideen om en europahær i begyndelsen af 1980’erne blev vækket af tornerosesøvnen. Fra dansk side anså man generelt Vestunionen som et kolonialt koldkrigslevn og som en trussel mod USA’s fortsatte militære engagement i Europa.

Hvis europæerne gjorde mere selv, kunne det få amerikanerne til at mindske deres tilstedeværelse i Europa, og det ønskede de danske regeringer for enhver pris at undgå. USA var officielt garanten for Danmarks sikkerhed i forhold til Sovjetunionen, mindre officielt i forhold til Tyskland. Den traumatiske historiske erfaring med Tyskland rumlede stadig i mange danskeres bevidsthed, selv på øverste politiske niveau. Kort efter Murens fald kundgjorde statsminister Poul Schlüter således på tv, at han ikke anså en tysk genforening som værende i dansk interesse.

HAN BLEV DOG UNDSAGT af sin udenrigsminister, Uffe Ellemann-Jensen, som slog fast, at tyskerne som alle andre havde ret til på demokratisk vis selv at afgøre deres statsform. Samtidig var Ellemann-Jensen en af de første, der foreslog, at Danmark revurderede sit forhold til Vestunionen. Dels fordi Vestunionen tegnede til at få en reel sikkerhedspolitisk betydning, bl.a. som koordinator for europæiske bidrag til indsatsen i den første Golf-krig i 1990-91, dels fordi den blev integreret i Fusp’en. Hvis Danmark ville have indflydelse på europæiske sikkerhedsforhold, måtte det opgive berøringsangsten i forhold til Vestunionen, mente Ellemann.

Det synspunkt blev lodret imødegået af Socialdemokratiet og venstrefløjen, hvor de fleste stadigvæk så sikkerhedspolitik i et koldkrigsperspektiv og ikke endnu havde taget bestik af, hvor grundlæggende den europæiske sikkerhedssituation ville blive forandret i postkoldkrigsæraen. Modstanden spillede en helt afgørende rolle for det danske nej ved folkeafstemningen om Maastricht-traktaten i 1991 og for, at Danmark fik et forbehold angående det sikkerheds- og forsvarspolitiske samarbejde i EU – et forbehold, der betyder, at Danmark den dag i dag ikke deltager i EU’s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, FSFP, som samarbejdet i dag kaldes.

»Da forbeholdet blev skrevet, havde vi ikke en klar og konkret vurdering af, hvad det hele kunne ende med«, indrømmede SF’s Steen Gade i et interview ti år senere, mens hans daværende partifælle, europaparlamentariker John Iversen supplerede: »Vi troede, at det blev til noget, som det ikke blev«.

FORBEHOLDSPOLITIKKEN BETØD, AT Danmark aldrig blev andet end observatør i Vestunionen. Det var egentlig også til at leve med, fordi forsvarssamarbejdet ikke just bevægede sig frem med stormskridt i det nye EU, og fordi Vestunionen blev nedlagt i 2011, mens en række af dens opgaver reelt blev overført til EU’s eget FSFP-samarbejde, som på grund af forsvarsforbeholdet ikke involverede Danmark.

Det mest opsigtvækkende set på afstand er således, at Danmark på grund af forbeholdet har afstået fra at deltage i nogle fredsbevarende missioner, som et flertal i Folketinget næppe nogensinde ville have blokeret for, og at Danmark har trukket sig ud af missioner, som man har deltaget i som Nato-medlem, men ikke længere har kunnet bidrage til, når de er blevet overført til at være FSFP-missioner. For en neutral observatør, der har noteret sig, at Danmark ellers har deltaget aktivt i krigene i Irak, Afghanistan og Libyen, virker det lettere besynderligt.

Der er dog flere forhold, der peger i retning af, at den danske forbeholdspolitik på forsvarsområdet i dag trænger til en grundlæggende gentænkning. Det skyldes hensynet til at sikre danske interesser og indflydelse i EU, men også et behov for at gøre EU-politikken mere enkel og gennemskuelig.

Siden 2016 har man nemlig set en intensivering af diskussionerne om en udvidelse og konkretisering af det europæiske sikkerheds- og forsvarspolitiske samarbejde, som er blevet samlet i visionen og politikken om, at EU skal udvikle en højere grad af strategisk autonomi, et koncept, EU vedtog i 2016.

DET ER DE NYE GLOBALE TRUSLER i form af terror og migration og spændingerne i forholdet til Rusland og Kina og til USA under Trump, der har skubbet til udviklingen. Strategisk autonomi omfatter en bred vifte af prioriteringer såsom sikring af forsyning af nødvendige råvarer, sikring af strategisk produktionskapacitet – et problem, vaccinemanglen i coronakrisen udstillede i fuldt flor – promovering af teknologiudvikling og basalt set EU’s evne til at forsvare sig.

Trumps kritik af Europas forsvarsindsats og problematisering af Nato’s solidaritetsforpligtelse havde en øjenåbnende effekt i EU, nemlig at EU måtte og skulle gøre mere selv. Helst i samarbejde med Nato, men også uden, hvis det blev nødvendigt.

Det danske problem i denne sammenhæng er, at de diskussioner og konkrete initiativer, der tages her, dem er Danmark på grund af forsvarsforbeholdet ikke eller kun halvvejs med i. EU har eksempelvis udviklet et permanent struktureret forsvarssamarbejde (Pesco), der er organiseret på mellemstatsligt grundlag og foruden et egentligt forsvarssamarbejde også indbefatter et teknologisk og industrielt samarbejde, der skal understøtte det. Da samarbejdet er mellemstatsligt, er der ikke (foreløbig) tale om at etablere en europahær. Kun Danmark og Malta indgår ikke i samarbejdet.

Det har en række konsekvenser, at Danmark ikke deltager. For det første kommer vi ikke til at præge et samarbejde, hvor vi ellers har nogle erfaringer at byde ind med fra vores store internationale militære engagement de seneste årtier. For det andet har Danmark ikke noget at falde tilbage på, hvis Nato-samarbejdet skulle krakelere på grund af manglende amerikanske vilje eller evne til at understøtte det. – For bare kort tid siden ville et sådant scenario være blevet anset som helt utænkeligt, men efter fire år med Donald Trump er det nærmest naivt ikke at kalkulere med denne risiko.

FOR DET TREDJE ER DET gentagne gange blevet understreget – senest på mødet mellem EU’s stats- og regeringsledere i februar 2021 – at det europæiske forsvarssamarbejde skal udvikles understøttende i forhold til Nato, hvor den bizarre situation opstår, at Danmark godt kan deltage i denne udvikling fra Nato’s side, men ikke fra EU’s side.

For det fjerde er der vigtige forsknings- og industripolitiske interesser tilknyttet EU’s samarbejde. Danmark er det eneste EU-land, som ikke deltager i Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA), hvis opgave det er at hjælpe EU-landene med at udvikle fælles militære redskaber.

Til gengæld deltager Danmark i Den Europæiske Forsvarsfond, som fra 2021 er blevet et permanent nyt instrument med henblik på at understøtte forskning i forsvarsteknologi og samfinansiere de konkrete forsvarsmidler, der kan udvikles som følge af forskningen. Det er altså tale om et forsknings- såvel som et industripolitisk program, som er tænkt som understøttende for Pesco.

Aktiviteterne i relation til Forsvarsfonden er ovenikøbet overnationale, fordi de hører under det indre marked. På trods af forsvarsforbeholdet er Danmark altså en del af den overnationale forsvarsfond, der er en integreret del af EU-budgettet, men ikke af det mellemstatslige Pesco-samarbejde. Det virker som noget rod og som noget, der ikke kan være gangbart i længden, for den type arrangementer gør forsvarsforbeholdet helt uigennemskueligt, faktisk ikke kun for borgerne, men også for de embedsmænd, der skal administrere ordningerne – i EU og i Danmark.

Det var i lyset af denne udvikling, den forrige Lars Løkke Rasmussen-regering i 2018 bad Dansk Institut for Internationale Studier (Diis) om at udarbejde en udredning og vurdering af det danske forsvarsforbeholds nuværende og fremtidige sikkerhedspolitiske, erhvervspolitiske og europapolitiske betydning og effekter.

DA RAPPORTEN BLEV AFLEVERET sidst i 2019, havde Danmark fået en ny regering under Mette Frederiksen (S). Selv om rapporten netop påpegede en række af de ovennævnte udviklinger og spændinger og generelt lagde op til, at det var på tide at reflektere over, om forsvarsforbeholdet tjener Danmark vel og er tidssvarende – det blev jo udviklet i en tid og verden, der så helt anderledes ud end i dag – var der ikke megen lyst hos regeringen til at gå ind i en nærmere diskussion af det perspektiv.

Det kan der være to årsager hertil. For det første, at Mette Frederiksen har en noget håndsky tilgang til EU-samarbejdet som en refleksion af den nynationale udenrigspolitik, regeringen generelt fører. For det andet, at ingen dansk regering har mod på endnu en folkeafstemning om ophævelse af et af de danske EU-forbehold, medmindre udsigten til at vinde den er ret markant. Sporene fra de tabte afstemninger om ØMU’en i 2000 og retsforbeholdet i 2015 skræmmer. Derfor er der nok grund til at tro, at begge årsager har spillet ind på regeringens reaktion.

Spørgsmålet er imidlertid, om en anbefaling af at droppe forsvarsforbeholdet er dømt til at blive afvist af vælgerne. Det er næppe givet, for den generelle EU-tilslutning har god vind i sejlene i disse år, ligesom vælgerne tager stilling fra EU-sag til EU-sag. Bliver der lagt et overbevisende rationale frem for en ophævelse af forbeholdet, er der bestemt grund til at antage, at vælgerne kan se fordelen ved at løfte det.

Men det kræver som mindstemål, at regering og politikere engagerer sig aktivt i debatten og sandsynliggør for vælgerne, hvorfor forbeholdet er blevet en klods om benet på dansk sikkerhedspolitik og dermed også på borgernes egen sikkerhedssituation.

På den anden side er der ingen grund til at tro, at det bliver en nem folkeafstemning at vinde. Dansk Folkeparti har længe hvæsset knivene, som Søren Espersen gjorde det i DR’s ’Langt fra Borgen’ i 2019, hvor hans hovedargument malende lød, at en ophævelse af forsvarsforbeholdet var som at betræde glidebanen med kurs direkte mod europahæren.

Battler Brittons historiske arv er stadig ikke fuldt udlevet.