Der er ikke oplæsning af denne artikel, så den oplæses derfor med maskinstemme. Kontakt os gerne på automatiskoplaesning@pol.dk, hvis du hører ord, hvis udtale kan forbedres.
Torsdag 24. september 1998 lagde en embedsmand i Statsministeriet sidste hånd på et notat, hvis første sætning lød: »Valget står mellem pest og kolera«. Der skulle træffes et valg og et vanskeligt et af slagsen. Det drejede sig om et grundlæggende princip i de sidste mange års dansk udenrigspolitik.
Spørgsmålet var, om Danmark skulle levere et militært bidrag til Nato’s forventede indgriben i konflikten i Eksjugoslavien, hvor en stadig mere blodig borgerkrig var under udvikling i den serbiske provins Kosovo. Der var i dansk politik et udbredt ønske om at gøre en forskel – også militært – for alle var enige om, at de fortsatte myrderier på Balkan måtte og skulle bringes til afslutning.
Alligevel var der ikke tale om en nem beslutning, for FN’s Sikkerhedsråd var splittet, og både Rusland og Kina havde gjort det klart, at de ville nedlægge veto, hvis spørgsmålet om et militært indgreb blev bragt op i Sikkerhedsrådet. Men, spurgte Nato, skulle Kina og Rusland have lov til at forhindre en militær indgriben, der tilmed var begrundet i et ønske om at forhindre en humanitær katastrofe? Nej, mente alliancens medlemslande, og bl.a. derfor besluttede de i efteråret 1998 at levere en militær indsats på det vestlige Balkan. Uden autorisation fra FN, vel at mærke.
FOR DANMARK VAR DER TALE OM ET vanskeligt valg: At vælge mellem Nato og FN var som at vælge mellem pest og kolera. Hvis Danmark valgte at deltage (kolera), ville landet fremstå som en troværdig og imødekommende allieret i Nato. Til fordel for dansk deltagelse talte også, at dansk medvirken ville bidrage til at bringe drabene i Kosovo til afslutning. Men det var ikke omkostningsfrit at bryde med 50 års dansk FN-politik. Denne politik havde ifølge notatet »rod i moralske værdier«, som det »objektivt set er i et lille lands interesse at fastholde«.
En dansk beslutning om ikke at deltage (pest) var imidlertid lige så vanskelig og dilemmafuld. Hvis et indgreb udeblev, ville den humanitære situation i Kosovo forværres, hvilket var forfærdeligt. Samtidig ville en beslutning om ikke at deltage betyde dansk enegang i Nato, eftersom alle andre alliancelande forventedes at støtte et indgreb.
Dansk enegang ville derfor betyde, at landets anseelse i alliancen ville blev svækket. Danmark ville fremover få svært ved at opnå lydhørhed for sin øvrige politik i Nato – for eksempel at hjælpe de baltiske lande ind i det atlantiske samarbejde. En afvisning af deltagelse ville på den anden side betyde, at Danmark stod vagt om FN’s autoritet og det internationale retssamfund.
Så hvad skulle Danmark gøre? Fandtes der mon en mellemløsning? Ikke rigtig, lød det i notatet. Regeringen måtte beslutte sig. 8. oktober 1998 fremsatte Poul Nyrup Rasmussens socialdemokratisk-radikale regering således et forslag til folketingsbeslutning om et dansk militært bidrag til en Nato-indsats på det vestlige Balkan.
Forslaget blev vedtaget med stemmerne fra regeringspartierne samt Venstre, Det Konservative Folkeparti, Centrum-Demokraterne og Kristeligt Folkeparti. Imod stemte Dansk Folkeparti, Enhedslisten, Socialistisk Folkeparti og to socialdemokrater, der således brød med partilinjen. Danmark valgte at prioritere allianceloyalitet over hensynet til FN.
BESLUTNINGEN I 1998 OM AT GÅ IND I Kosovo er gået over i dansk krigshistorie, fordi Danmark for første gang siden FN’s oprettelse i 1945 valgte at levere et styrkebidrag til en militæroperation i udlandet uden FN-mandat. Siden fulgte andre militære engagementer både med og
Danmarks deltagelse i konflikter siden Anden Verdenskrig Mellem 1990 og 2018 har Danmark deltaget i 76 væbnede konflikter.
uden FN-mandat, og forinden havde Danmark allerede bidraget med korvetten ’Olfert Fischer’ til den første Golf-krig, ligesom Danmark i midten af 1990’erne flere gange havde stillet tropper til rådighed for FN i forbindelse med den jugoslaviske borgerkrig.
Men hvorfor valgte Danmark at gå i krig og bryde med en lang tradition for militær tilbageholdenhed?
I konflikterne om Kosovo, Afghanistan og Irak gik Danmark først og fremmest i krig på grund af forholdet til USA. Forholdet til USA rummede imidlertid flere farvetoner, og det er vigtigt at være opmærksom på nuancerne. Det var navnlig alliancehensyn og dermed relationen til USA via Nato, der spillede ind i SR-regeringens politik i Kosovo-beslutningen i 1998-99. Når alliancehensyn spillede så vigtig en rolle, hang det sammen med, at Nato næsten 10 år efter den kolde krigs afslutning fortsat var i færd med at definere sin rolle i den nye sikkerhedsorden.
Netop i slutningen af 1990’erne var Nato ved at have fundet sin plads, der bl.a. bestod i, at alliancen fremover ville påtage sig rollen som fredsskabende aktør til forskel fra i perioden under den kolde krig, hvor opgaven først og fremmest havde bestået i at afskrække Sovjetunionen og forsvare medlemmernes territorium i tilfælde af en militær konflikt.
Desuden besluttede Nato nu at påtage sig stabiliseringsoperationer i Nato’s nærområder. I den sammenhæng ønskede Danmark at være en meget loyal, fleksibel og aktivt bidragende allieret.
FÅ ÅR SENERE VAR DET ISÆR det brede folketingsflertals solidaritet med USA, der gjorde udfaldet i Afghanistan-beslutningen i 2001. Solidariteten var det afgørende, fordi USA med terrorangrebene på New York og Washington 9/11 var blevet angrebet udefra tilsyneladende uden anden anledning, end at USA var talrigt til stede i mellemøstregionen. Oplevelsen var, at 9/11 var et angreb på de vestlige demokratier.
Endelig var det VK-regeringens enighed med USA, der var afgørende i Irak-beslutningen i 2003, hvor Danmark valgte at deltage i den USA-ledede ’koalition af villige’ mod den irakiske diktator Saddam Husseins regime.
Beslutningen blev i meget høj grad truffet af statsminister Anders Fogh Rasmussen personligt i dialog med enkelte centrale ministre, et par topembedsmænd samt amerikanske aktører. Fogh Rasmussen lagde aldrig skjul på, at det var hans opfattelse, at Danmark skulle stå sammen med USA også i vanskelige situationer, og at han personligt var enig i den amerikanske politik.
Beslutningstagernes argumenter for at støtte USA handlede om Danmarks kortsigtede såvel som langsigtede interesser. Intet argument var for stort og intet for småt. De store argumenter drejede sig om Danmarks strategiske interesse i et nært forhold til USA på det sikkerhedspolitiske område i en verden med slyngelstater og terror, spørgsmålet om Danmarks udenrigspolitiske tradition for fredsbevarelse, humanitær intervention, traditionelle nordiske prioriteter i international politik og styrkelse af det internationale samfund. De mere jordnære argumenter handlede bl.a. om Danmarks rolle og indflydelse på umiddelbart forestående Nato-topmøder.
MEN SPILLEDE FORHOLDENE I DE LANDE, Danmark førte krig i, ingen rolle? Kun i meget begrænset omfang. Der, hvor de lokale forhold spillede den største rolle, var i Kosovo-konflikten. Her syntes danske politikere oprigtig påvirket af den tiltagende humanitære katastrofe.
Få år forinden havde den bosnisk-serbiske hær henrettet op mod 8.000 drenge og mænd, og ingen ønskede et tilsvarende drama genopført i Kosovo. Samtidig var der i regeringen en ægte bekymring over risikoen for, at urolighederne i Eksjugoslavien destabiliserede hele Balkan-regionen.
Da beslutningen om et dansk engagement på det vestlige Balkan skulle træffes, var det imidlertid helt overvejende forholdet til Nato og USA, der indvirkede på Statsministeriets skriftlige overvejelser. Hvad angår Afghanistan- og Irak-beslutningerne spillede forholdene i de to lande stort set ingen rolle for hverken SR-regeringen eller VK-regeringen.
DET AFGØRENDE VAR AT STÅ SAMMEN med USA. »Skulder ved skulder«, som Nyrup Rasmussen formulerede det. Eller for nu at citere Fogh Rasmussen: »Regeringen vil støtte USA hele vejen«. Netop det citat kan opfattes som en hilsen til Nyrup Rasmussen, der havde formuleret sig på tilsvarende vis.
For Danmark var det i 1990’erne og 2000’erne en ny situation at deltage i krigshandlinger i udlandet. Under den kolde krig havde Danmark 13 gange leveret militært bidrag til internationale operationer i udlandet, og i 12 af de 13 tilfælde var det i regi af FN. Samtidig var der altid tale om fredsbevarende operationer, hvor FN-troppernes tilstedeværelse i området skete efter overenskomst med de lande, som tropperne befandt sig i. Eneste undtagelse var Danmarks deltagelse i besættelsen af Tyskland i slutningen af 1940’erne og i 1950’erne.
Efter den kolde krig begyndte Danmark at levere tropper til internationale operationer i et hidtil ukendt omfang. Mellem 1990 og sommeren 2018 sendte Danmark 76 gange soldater til udlandet – mere end en seksdobling sammenlignet med perioden under den kolde krig. Mange af operationerne efter 1990 var fredsommelige, som for eksempel når danske soldater blev sendt til USA eller Island. Men andre var ganske farlige, som for eksempel i Afghanistan, hvor 37 danske soldater har mistet livet siden 2002.
Nyrup og præsident Clinton i det Ovale Kontor, 7. maj 1993. Under Nyrup var Danmark ivrig for at vise USA, at Nato også gav mening ovenpå den Kolde Krigs afslutning.
Hvordan træffes en beslutning om at gå i krig? Krigsudredningens undersøgelse viser, at Danmarks konkrete bidrag til de militære operationer i Kosovo, Afghanistan og Irak blev formet, snarere end de blev besluttet.
De danske bidrag var resultatet af længerevarende processer, hvor både beslutningen om at bidrage og beslutningen om indholdet af det konkrete militære bidrag blev formet af centrale ministre, embedsmænd og repræsentanter for forsvaret i dialog med alliancepartnere, først og fremmest USA.
Snarere end et afgørende møde, hvor de centrale beslutninger blev truffet efter en afvejning af mulige omkostninger og gevinster, var der tale om en serie mindre beslutninger, der gradvis indsnævrede handlerummet og øgede omkostningerne ved at forfølge alternative muligheder.
Nyrup og Clinton fik aldrig et lige så tæt forhold som Fogh og præsident Bush. Her ses de i 2008 på Bush' ranch i Texas. Under Fogh gik Danmark ind i Afghanistan - og mere kontroversielt - også i Irak.
PROCESSEN KAN ILLUSTRERES, HVIS VI opholder os lidt ved beslutningen om at bidrage til invasionen af Irak. Efter terrorangrebet på USA i 2001 udtalte statsminister Poul Nyrup Rasmussen, at Danmark ville støtte USA hele vejen. Nyrup Rasmussen gik så langt, at han på den amerikanske tv-station CNN udtalte: »Jeg er klar. Mit land, Danmark, er klar, og signalet til USA er klart: Sig, hvad I vil have«. Udtalelsen var møntet på terrorbekæmpelse, og endnu var Irak ikke kommet i søgelyset, men kursen var lagt. Efter at Venstre og konservative i slutningen af 2001 dannede regering, videreførte den nye regering samme linje.
Det hed således i regeringsgrundlaget fra 2001: »I kampen mod international terrorisme vil Danmark vise fuld solidaritet og villighed til at yde sit bidrag, herunder på det militære område. Tæt forbundet hermed er en styrket indsats mod spredning af masseødelæggelsesvåben«.
Herefter fulgte talrige møder mellem danske og amerikanske politikere og diplomater, hvor danske aktører løbende forsikrede USA om Danmarks fortsatte støtte. I foråret 2002 meddelte statsminister Anders Fogh Rasmussen bag lukkede døre den amerikanske viceforsvarsminister, at Danmark til sin tid »utvivlsomt« ville »støtte en hensigtsmæssig handlemåde« over for Irak, forudsat at USA fremlagde sine beviser for, at Irak var i besiddelse af masseødelæggelsesvåben.
Ved samme lejlighed opfordrede Fogh Rasmussen USA og det internationale samfund til at give Irak et ultimatum om at samarbejde med FN’s våbeninspektører. Sådan fortsatte processen helt frem til foråret 2003, hvor VK-regeringen fremsatte beslutningsforslag om dansk militær deltagelse i en multinational indsats i Irak. I hele dette forløb var der intet, der formelt forpligtede Danmark til at gå i krig. Men beslutningen blev formet gradvist, og jo længere tid denne proces foregik, desto vanskeligere blev det at skifte spor.
Krigsindsatserne kom til at vare så længe, at flere forskellige regeringer fik ansvaret for dem - og videreførte den politiske linje fra 1990'erne. Her ses Helle Thorning i 2014 sammen med de sidste danske kamptropper i Afghanistan.
HVILKEN ROLLE SPILLEDE FOLKETINGET? Svaret er, at Folketinget spillede en afgørende rolle, eftersom alle beslutningerne blev stemt igennem af politiske flertal, der omfattede stemmerne fra regeringspartierne samt et eller flere oppositionspartier. Ingen af beslutningerne blev stemt igennem udelukkende af regeringspartierne. Irak-beslutningen fra 2003 var den mest kontroversielle, og selv om både Socialdemokratiet, SF, Radikale Venstre og Enhedslisten stemte imod beslutningsforslaget, blev det vedtaget af et flertal bestående af regeringspartierne i samarbejde med støttepartiet Dansk Folkeparti.
Det er imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at det er regeringens beføjelse og privilegium at føre landets udenrigspolitik – ikke Folketingets. Dette bliver slået fast i grundloven. Samtidig fremgår det af grundloven, at regeringen »rådfører« sig med Folketingets Udenrigspolitiske Nævn forud for beslutninger af »større udenrigspolitisk rækkevidde«.
Det er vist en almindelig antagelse hos flere iagttagere, at det betyder, at regeringen skal gå i Udenrigspolitisk Nævn for at få opbakning til sin politik, for eksempel når Danmark står over for at levere styrkebidrag til internationale militære operationer. Det er imidlertid ikke helt rigtigt. Ifølge lov om Udenrigspolitisk Nævn (1954) skal regeringen drøfte sager af betydning for dansk udenrigspolitik med nævnet.
Samtidig skal nævnet »modtage oplysninger fra regeringen om udenrigspolitiske forhold«. Således skal regeringen lytte til nævnet og tage dets synspunkter i betragtning ved beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde.
PRAKSIS HAR DERFOR UDVIKLET SIG på den måde, at skiftende regeringer har drøftet Danmarks mulige militære engagement i udlandet via uformelle kanaler, men ikke i Udenrigspolitisk Nævn, mens forhandlinger om Danmarks påtænkte bidrag fandt sted, for derved at sikre sig parlamentarisk opbakning til den beslutning, der var i færd med at blive formet. Sådanne uformelle kanaler kan være kredsen af forsvarsforligspartier.
Denne kreds er særlig vigtig, fordi den består af de partier, der står bag landets forsvarspolitik, og som via forsvarsforliget er med til at finansiere Danmarks militære engagement i udlandet. To andre uformelle kanaler er samtaler mellem stats- og udenrigsministeren og oppositionslederen eller møder mellem den siddende udenrigsminister og forhenværende udenrigsministre fra oppositionen.
Helmandprovinsen, Afghanistan. Her oplevede danske soldater de hårdeste kampe siden 1864. I alt er 43 danske soldater blevet dræbt i Afghanistan. 214 blev såret. Siden 1991 har 30.000 danske soldater været udsendt i hele verden.
I KRIGSUDREDNINGEN PÅVISER VI, at skiftende regeringer har sikret sig parlamentarisk opbakning til de forestående krigsbeslutninger gennem løbende konsultationer med oppositionen via sådanne uformelle kanaler. Samtidig viser vi, at regeringerne på tværs af partiskel meget sent er gået i Folketingets Udenrigspolitiske Nævn for at rådføre sig med nævnet om beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde.
Derved har regeringerne overholdt reglerne, men har samtidig haft en minimalistisk informationspraksis, hvor nævnet har modtaget præcis tilstrækkeligt med oplysninger på et så sent tidspunkt i processen, at reglerne er overholdt, uden at nævnet har haft særlig stor indflydelse på beslutningerne.
Dette skal ikke føre til den misforståelse, at Udenrigspolitisk Nævn er uden betydning. Nævnet har betydning, bl.a. fordi drøftelserne i her har indvirkning på det politiske klima på Christiansborg, og også fordi de embedsmænd, der deltager i nævnets møder, via møderne er i stand til at fornemme, hvor de politiske partier er enige om den førte politik, og hvor de er uenige. Dette er vigtig viden for Udenrigsministeriets embedsmænd, når de efterfølgende skal eksekvere regeringens udenrigspolitik.
Dansk udenrigspolitik og sikkerhedspolitik har i årene efter den kolde krigs afslutning i høj grad været knyttet til USA. Spørgsmålet er, hvorfor dette har været tilfældet. Kombinationen af amerikansk magtoverskud og fraværet af trusler mod dansk territorium giver i hvert fald en del af svaret. Danmarks imødekommende politik over for USA, for så vidt som den bestod i at levere militære bidrag til internationale konflikter, uden at der altid forelå et klart FN-mandat, udviklede sig i 1990’erne, den blev cementeret i 2000’erne, og den synes bevaret i 2010’erne.
Det var en periode, hvor USA var verdens eneste supermagt. Det var samtidig en periode, hvor militære trusler mod Danmark i samtidens optik syntes ikkeeksisterende. De senere års offensive russiske udenrigspolitik og Kinas voksende globale indflydelse kombineret med et USA, der i mindre grad end tidligere er villigt til og i stand til at forsvare den orden, der blev opbygget efter Anden Verdenskrig og udvidet og udbygget i de første år efter den kolde krigs afslutning, viser, at denne situation er under forandring.
