Når katastrofen sker

Kører vi galt i trafikken, eller bliver et familiemedlem ramt af en ulykke eller pludselig sygdom, er hverdagens helte blot et opkald til alarmcentralen væk. Det daglige beredskab er gearet til at håndtere uforudsete, men forventelige hændelser – baseret på statistik, erfaring og dimensionering.

Anderledes er det med store kriser og katastrofer, som (heldigvis) sker så sjældent, at historikken i sig selv ikke er tilstrækkeligt til at forudsige behovet for ressourcer. Her er det i stedet nødvendigt med et slumrende kriseberedskab, som med kort varsel kan aktiveres til at koordinere indsats og ressourcer. Kendetegnende for krisestyring i modsætning til ledelse og koordination i hverdagen er typisk, at tiden altid er en faktor, kompleksiteten er høj, samt at det er nødvendigt at træffe vigtige beslutninger ud fra ufuldstændig information. Derfor er det afgørende, at der på forhånd er skabt strukturer, indøvet procedurer og opbygget erfaringer, så alle er klar, hvis det værst tænkelige sker.

HÅNDTERINGEN AF STORE KRISER gennem de seneste to årtier har vist, at Danmark generelt er godt rustet til at håndtere det uventede. Fyrværkeribranden i Seest i 2004, dragebådsulykken på Præstø Fjord i 2011 og togulykken på Storebæltsbroen i 2019 udløste alle storalarm, og beredskabet virkede i alle tre tilfælde, som det skulle. Efter terrorangrebene i København i 2015 var der masser af konkrete læringspunkter til både politiet og den tværgående krisekoordination, men nogen katastrofe som i Norge, da den højreradikale Anders Behring Breivik 22. juli 2011 i Oslo og på øen Utøya dræbte i alt 77 mennesker, var der langtfra tale om.

Den igangværende pandemi ser imidlertid ud til at få stor betydning for fremtidens krisestyring i Danmark i form af en mulig tilbagevenden til tidligere tider.

UNDER DEN KOLDE KRIG var det civile beredskab bygget op som en slumrende organisation med lokal, regional og national ledelse. Kun i tilfælde af krig eller store katastrofer ville dette beredskab blive aktiveret og sammen med politi, brandvæsen, ambulancetjeneste og ikke mindst det militære forsvar (tilsammen kaldet totalforsvaret) sørge for beskyttelsen af den danske befolkning. Civilforsvaret havde også under den kolde krig ansvar for at opbygge beredsskabslagre, planlægge evakuering af byer og vedligeholde beskyttelsesrum. Sådan en organisation var imidlertid dyr at opretholde, og der gik da også blot få år fra Berlinmurens fald i november 1989, til et systemskifte blev gennemført på beredskabsområdet i Danmark. Da beredskabsloven trådte i kraft 1. januar 1993, gik Danmark nemlig ind i en ny æra, hvor ansvaret for landets katastrofeberedskab blev spredt ud på en lang række aktører.

En konkret konsekvens af den nye beredskabslov var, at Civilforsvarsstyrelsen blev nedlagt. I stedet samlede man det civile beredskab samt en række andre myndighedsopgaver i den nyetablerede Beredskabsstyrelse, som i sine første år var placeret under Indenrigsministeriet. Terrorangrebene i USA 11. september 2001 betød imidlertid, at naturskabte katastrofer gled i baggrunden til fordel for beredskabets indsatser ved uforudsete menneskeskabte hændelser.

Derfor blev Beredskabsstyrelsen i 2004 overflyttet til Forsvarsministeriet, sådan at det statslige redningsberedskab i dag er en myndighed på linje med Forsvarskommandoen, som uddanner og indsætter militære styrker.

DET DAGLIGE BEREDSKAB ER STADIG EN KOMMUNAL OPGAVE – det, de fleste kender som ’brandvæsenet’. Mange kommuner valgte dog i forbindelse med strukturreformen i 2016 at gå sammen med nabokommuner om større og mere effektive redningsberedskaber.

Beredskabsstyrelsen er den centrale myndighed i krisestyringssystemet, men modsat hvad man umiddelbart kunne tro, er styrelsen ikke selvstændigt ansvarlig for beredskabet herhjemme. Hvor det altså tidligere var Civilforsvaret, som i tilfælde af krig eller krise ville tage over, er det i dag de enkelte ressortministres ansvar at sørge for beredskabsplanlægning inden for deres respektive samfundsområder. Beredskabsloven siger også, at kommuner og regioner skal udarbejde beredskabsplaner, og at disse skal revideres mindst én gang per valgperiode. Både ministeriernes, kommunernes og regionernes beredskabsplaner skal efter hver revision indsendes til Beredskabsstyrelsen, men vel at mærke kun til orientering. Beredskabsstyrelsen skal således ikke godkende planerne og kan derfor også kun yde rådgivning, men ikke stille specifikke krav til ministerområdernes, kommunernes og regionernes beredskaber.

DET DANSKE KRISESTYRINGSSYSTEM er niveaudelt. Øverst findes det strategiske niveau, som er rammesættende for hele indsatsen. Her fastlægger de ansvarlige politikere og de øverste myndighedschefer de langsigtede retningslinjer for krisestyringen, f.eks. om man skal sigte mod at inddæmme smitten eller at afbøde konsekvenserne under en pandemi. Derunder ligger det operationelle niveau, som omsætter disse overordnede beslutninger og politikker til handlinger gennem koordination af den egentlige indsats. Denne finder så sted på det taktiske niveau, hvor handlingerne helt konkret udføres, f.eks. ude i et indsatsområde eller andre steder i det, man kalder den ’skarpe ende’ af beredskabet.

På det nationale plan er det Regeringens Sikkerhedsudvalg bestående af stats-, finans-, udenrigs-, justits- og forsvarsministeren, som tager de helt overordnede beslutninger i meget alvorlige situationer, hvad enten der er tale om sikkerheds- eller samfundskriser. Lige herunder finder vi Embedsmandsudvalget for Sikkerhedsspørgsmål, som tæller de øverste embedsmænd fra de respektive ministerier samt cheferne for efterretningstjenesterne. Med reference hertil eksisterer to koordinerende krisestabe: dels Internationale Operative Stab (IOS), dels Nationale Operative Stab (NOST), hvor der koordineres mellem involverede ministerier og myndighederes operationelle stabe. I praksis betyder det, at forbindelsesofficerer mødes i IOS (ved kriser, som involverer danskere i udlandet) eller NOST (som aktiveres ved hændelser, der geografisk omfatter to eller flere politikredse eller berører mere end én samfundssektor) for at sikre samordning på tværs.

DET NUVÆRENDE DANSKE KRISESTYRINGSSYSTEM blev udviklet op gennem 2000’erne, efter at dels terrorangrebene i USA, Madrid og London, dels tsunamien i Sydøstasien 2. juledag 2004 havde understreget behovet for en ny og mere effektiv måde at koordinere indsatsen mellem forskellige samfundsaktører på.

På niveauet lige under Nationale Operative Stab er de Lokale Beredskabsstabe (LBS), som træder sammen under ledelse af politiet, når store hændelser rammer de enkelte politikredse. Her sidder, ligesom i de højere stabe, repræsentanter for relevante sektorer, f.eks. kommunens tekniske afdeling, socialområdet og regionernes sundhedsvæsen samt forbindelsesofficerer fra Hjemmeværnet og Beredskabsstyrelsens seks beredskabscentre. På disse har det statslige redningsberedskab hjemme, og det kan med både fastansatte, værnepligtige og specialudstyr træde til som assistance for de kommunale brandvæsener. Det nederste niveau i krisestyringshierarkiet er kommandostadet ude i indsatsområdet. Her koordinerer myndighederne også på tværs, nemlig gennem ’treenigheden’, som tæller indsatslederne fra hhv. politiet, redningsberedskabet og sundhedsvæsenet. Også på det taktiske niveau har politiet ansvaret for den koordinerende ledelr.

EN RÆKKE PRINCIPPER guider krisestyringen i Danmark. Tidligere var der fem, og yderligere to kom til med den seneste udgave af Beredskabsstyrelsens publikation ’Retningslinjer for krisestyring’ fra 2019. Det væsentligste princip handler om det såkaldte sektoransvar, som blev en del af dansk krisestyring med beredskabsloven i 1993. Sektoransvarsprincippet betyder, at den myndighed, som har ansvaret for en samfundssektor (f.eks. sundhed eller transport) til daglig, også er ansvarlig før, under og efter en krise.

Derefter følger lighedsprincippet, som foreskriver, at procedurer og ansvarsforhold under kriser i videst muligt omfang skal være de samme som til daglig. Nærhedsprincippet siger, at opgaver under en krise skal løses så tæt på borgerne som muligt, mens samarbejdsprincippet er en naturlig følgesvend til sektoransvaret: Alle myndigheder har ansvar for at koordinere og samarbejde med hinanden. Handlingsprincippet giver aktører rygdækning for i en krisesituation hellere at etablere et lidt for højt end for lavt beredskabsniveau. Dette princip fulgte f.eks. sundhedsminister Magnus Heunicke, da han på et pressemøde under pandemiens første fase udtalte noget i retning af, at det var bedre at gøre »for meget for hurtigt end for lidt for sent«.

De to sidste principper i dansk krisestyring er de nyeste: Fleksibilitetsprincippet tager konsekvensen af det moderne samfunds kompleksitet og siger, at myndigheder må være forberedt på at tilpasse planer og procedurer til den konkrete situation under en krise. Endelig kom retningsprincippet til i 2019 og fastslog, at en krisestyringsorganisation altid bør styre efter klart definerede strategiske mål.

LÆRINGEN AF CORONAKRISEN er allerede i fuld gang både internationalt og herhjemme. Meget tyder f.eks. på, at man i Danmark inden for de kommende år vil foretage ændringer i de grundlæggende principper for krisestyring tilsvarende det skift, der skete med beredskabsloven i 1993, hvor Civilforsvaret blev erstattet af sektoransvarsprincippet.

Men hvor forandringerne i det civile beredskab efter den kolde krigs afslutning handlede om at ’indkassere fredsdividenden’, ligesom man gjorde i det militære forsvar i 1990’erne, bliver formålet med en ny reorganisering at fremtidssikre krisestyringen gennem mere entydige kommandostrukturer. Kommende kriser skal således formentlig styres ved hjælp af mere kontrol og mindre koordination.

Coronapandemien udfordrede nemlig det danske beredskab og krisestyringsapparat på to fronter: Dels var der tale om en sundhedskrise, som i praksis blev en bred samfundskrise grundet de mange afledte effekter af nedlukning og andre former for smittekontrol. Dels viste pandemien sig at vare så længe, at akutte indsatser (hvor det eksisterende system baseret på koordination fungerer fint) med tiden skiftede karakter til nærmest permanent drift af test- og vaccinefaciliteter, callcentre o.l. Coronapandemien har vist, at der er grænser for, hvor længe myndigheder med hver sit budget kan koordinere sig ud af deciderede driftsopgaver.

ET ORDSPROG SIGER, at når man deler ansvaret mellem to, er der 10 procent til hver, og sådan går det altså også med sektoransvaret under langvarige kriser, hvor både beredskabets menneskelige og økonomiske ressourcer strækkes til bristepunktet. En mulig konsekvens af coronakrisen er, at ansvaret for beredskab og krisestyring i Danmark i højere grad samles under én minister – f.eks. justitsministeren som i Norge eller direkte under statsministeren som i Finland. Hvis sektoransvarsprincippet udhules til fordel for en samling af ansvaret for krisestyring under Stats- eller Justitsministeriet, vil det til dels være en tilbagevenden til det civilforsvarsprincip, som herskede under den kolde krig. Nu er det bare ikke atomkrigen, men den næste store pandemi, vi som samfund forbereder os på.

Rasmus Dahlberg er historiker, forfatter og ph.d.