Finansminister Nicolaj Wammen kan læne sig tilbage i stolen og dvæle ved loftsmaleriet i det ældste eksisterende mødelokale i statsadministrationen, Struenseeværelset i Kancellibygningen eller Den Røde Bygning, og konstatere, at årets arbejde er afsluttet med succes. Finanslov 2024 er vedtaget. På Hinrich Krochs maleri fra 1720 i loftet kysser Retfærdigheden og Freden hinanden.
Den tyske økonomijournalist Volkmar Muthesius (1900-79) har betegnet finansministerens embede som et af de mest risikofyldte, der findes. I Frankrig halshuggede, hængte eller landsforviste man 730 finansministre i perioden fra 1315 til 1781 – hvilket giver en gennemsnitlig funktionstid på 13 måneder.
Som bevis er det næppe gyldigt generelt. I perioden fra 1848 til dags dato har vi i Danmark haft 53, med en gennemsnitlig funktionstid, der er tre gange så lang. Ingen er blevet hverken halshugget eller hængt, men Monrad, der var finansminister i seks måneder i det skæbnesvangre år 1864, endte dog for en periode med at landsforvise sig selv til New Zealand.
Alle har de, siden kancellisystemet i 1848 blev afløst af ministerialsystemet, resideret i det samme kontor for enden af Stengangen i bygningen på hjørnet af Slotsholmsgade og Christiansborg Slotsplads.
UNDER ENVÆLDEN var kongens og rigets pengekiste den samme, noget statsregnskab fandtes ikke, og kistens indhold kendtes kun af en snæver kreds. Men efterhånden som krige blev dyrere og skatterne steg, voksede kravet om indsigt. Under Wienerkongressen i 1814, der tegnede europakortets grænser efter Napoleonskrigene, blev Frederik 6. i paragraf 13 pålagt at oprette stænderforsamlinger, men Danske Kancelli trak sagen i langdrag.
Endnu 16 år efter var der ikke sket noget. Så 17. september 1830 modtog Tyske Kancelli, datidens udenrigsministerium, en depeche fra baron Friedrich von Pechlin, som var Frederik 6.s repræsentant ved den tyske forbundsdag i Frankfurt. Forbundsdagens præsident, den østrigske gesandt Joachim Eduard von Münch-Bellinghausen, fandt det tvingende påkrævet under hensyn til situationen i Europa, som han udlagde den, at paragraf 13 blev opfyldt.
Det var alvor, når det kom fra Østrig.
Riget fik fire sidestillede rådgivende stænderforsamlinger, Slesvig by, Itzehoe, Viborg og Roskilde. København fik ingen, af ren kongelig frygt for at den kunne blive arnested for de samme revolutionære tendenser, som Bellinghausen så i Frankrig.
Det første, stænderforsamlingen i Det Gule Palæ i Roskilde, som hurtigt blev anset for den førende, forlangte, var at få gennemført et kasseeftersyn – en operation, alle nye regeringers finansministre lige siden har iværksat. Som regel har de fundet forgængerens regnskaber ædruelige, men fortalt befolkningen det modsatte for at signalere en ansvarlighed, som forgængeren ikke havde haft.
Mange vil huske Claus Hjort Frederiksens larm, da han tiltrådte i 2015. Katastrofe – katastrofe. Forgængeren Bjarne Corydon havde efterladt et hul på 3 milliarder.
»Den tidligere regering er gået lige til stregen og har photoshoppet dansk økonomi«, sagde en alvorstynget Hjort Frederiksen. Photoshop er det mest udbredte professionelle program til billedmanipulation, men på et spørgsmål om, hvorvidt Corydon havde fiflet med tallene, måtte han dog indrømme, at det ville han ikke ligefrem hævde.
»Men Bjarne Corydon har tegnet et skønmaleri, og derfor er billedet med Photoshop et rigtig godt billede, for med Photoshop kan du gøre himlen lidt mere blå, og du kan fjerne en lille sky og sådan nogle ting – og det er det, han har gjort«.
3 milliarder kroner blev gjort til et nærmest ufatteligt beløb, men det svarede meget præcist til det offentliges forbrug på et døgn. I værste fald havde Bjarne Corydon regnet 24 timer forkert, og det skulle altså være at gå lige til stregen.
Stænderforsamlingerne blev længe syltet i Danske Kancelli, men pres fra udlandet førte til deres oprettelse. Her vi med i Roskilde i 1835-36.
I ROSKILDE FORLANGTE et af borgerstandens medlemmer, kancellisekretær Tage Algreen-Ussing, der også var en gudsbenådet polemiker med skrifter som ’Beviis for at Adam Oehlenschläger er gaaet fra Sands og Samling’, forlangendet om indsigt i rigets økonomi.
»Folket har krav på en finanslov«, gentog han igen og igen.
Som et ekko gik det gennem alle stænderforsamlinger. Til sidst lovede kongens repræsentant, gehejmekonseilsmedlem A.S. Ørsted, at der fremover ville blive forelagt stænderne et budget, men forsamlingerne måtte indse det umulige i at behandle dets enkelte poster, fordi en sådan ville kræve kundskab til de forskellige forvaltningsgrene og deres fornødenheder, som flertallet af stændernes medlemmer ikke kunne være i besiddelse af.
Læg mærke til ordene:
Folket ved Algreen-Ussing krævede en lov. Ørsted tilbød på kongens vegne et budget.
Grundlovens forfattere, D.G. Monrad og juristen Orla Lehmann, som var en fremragende semantiker med en minimalistisk tilgang til sproget, fulgte folkestemningen, hvor det havde været klogere at følge Ørsted. Et budget i lovs form er nærmest en absurditet. En lov skal holdes, men hvor mange budgetter har i tidens løb holdt?
Udtrykket ’Lov er lov, og lov skal holdes’ stammer fra 1909, da oppositionen så ud til at kunne danne en ny regering.
Pilen pegede på de radikale antimilitarister, hvilket gjorde Frederik 8. noget nervøs for gennemførelse af den netop vedtagne forsvarsreform, men den nye finansminister, Edvard Brandes, beroligede ham:
»Lov er lov, og lov skal holdes«.
Den nye regering ville gennemføre forsvarsordningen. At Brandes så lånte pengene i udlandet, så senere regeringer måtte betale tilbage, er en anden sag.
Folketinget fik den første finanslov præsenteret, da det samledes i 1850. Premier- og finansminister A.W. Moltke undskyldte på forhånd for dens mangler, men man var endnu ikke færdig med at finde ud af, hvad der var kongens patrimonium (kongens private formue, red.), og hvad der var domæne, statens ejendom.
Loven var på halvanden side. Indtægterne var opført til 13.403.000 rigsdaler og udgifterne til 15.881.726 rigsdaler (1 rigsdaler = 2 kroner). 5,5 procent gik til kongehuset. Militæret stod for 30 procent af de budgetterede udgifter, og renter og afdrag på statsgælden udgjorde 7,3 procent.
De tilsvarende tal i Wammens lov på 3.852 sider var indtægter på 902.348.300.000 kroner og udgifter på 887.689.000.000 kroner. Kongehuset får 0,01 procent, militæret 3,1 procent. Gældsafdragene er opført til 3,6 procent.
DET VIRKELIGT INTERESSANTE ved Moltkes finanslov var den sidste paragraf. Her stod, at det gældende ansættelsesstop ville fortsætte, men at uforudsete gageforhøjelser ville være at stadfæste i næste års finanslov. Eller sagt med andre ord: Nu har I fået det budget i lovs form, I ville have, men det holder ikke, hvis lønningerne stiger, uanset om lov er lov, og lov skal holdes.
Først da gik det op for Folketinget, at det ikke duede med et budget i lovs form, for der står også i grundloven, at en lov kun kan ændres ved at vedtage en lov om ændringen, og en lov skal som bekendt gennem tre behandlinger i Folketinget.
Ministrene måtte altså, hver gang der var besluttet noget, som kostede penge, bede om at få finansloven ændret. Skulle grundloven følges – og det skal den, bare nævn ordet mink for statsministeren – skulle Folketinget i 2022 have været igennem 388 ekstra lovbehandlinger. Det er ikke holdbart.
Det med at skyde noget til næste år går ikke. Anders Fogh Rasmussen prøvede som skatteminister i 1992 i sagen om den kreative bogføring, og det kostede ham jobbet.
Hvem der fandt på det, vides ikke, men begrebet et aktstykke blev opfundet. Når en minister vil have finansloven ændret, sender han en ansøgning til Finansudvalget, som så siger ja eller nej på Folketingets vegne. Det har gjort posten som formand for Finansudvalget til den mest prestigefulde efter selve Folketingets formand.
Tilbage i tiden havde han virkelig magt. Det gjaldt i mange år Venstres store høvding J.C. Christensen fra Stadil i Vestjylland. Det forlød, at en frustreret krigsminister, Højres Christian Tuxen, havde spurgt en deputation, som bad om penge, om den forinden havde undersøgt, hvad J.C. Christensen mente. Før turde han ikke selv sige ja eller nej.
Det hed sig, at han end ikke selv turde afgøre, hvilke sange soldaterne skulle synge, når de marcherede, men lovede at forelægge det for Finansudvalget.
For at det hele skal ende med at se ud, som om grundloven er fulgt til punkt og prikke, samles alle årets aktstykker sidst på året i et rigtigt lovforslag, tillægsbevillingsloven, som kommer gennem tre behandlinger – men hvor ingen siger et ord. Lov er lov, og lov er holdt.
GRUNDLOVEN TRÅDTE I KRAFT samtidig med den reform af statsadministrationen, som indførte ansvarlige ministre til afløsning for kancelliernes kollegier. Det var en tilfældighed, at det tidsmæssigt faldt sammen. Kommissionen bag ministerialordningen kom frem til, at syv ministre i en regering var det rigtige antal.
Alle bureaukratiers moder, den franske administration, havde syv, så med reference hertil var den fritaget for at argumentere. Finans-, udenrigs-, krigs-, marine-, indenrigs- og justitsministre med en statsminister i spidsen angav en klar opgavefordeling. Det eneste spørgsmål var: Hvad skulle man egentlig med en statsminister?
Indtil 1935 regnede man ikke posten som regeringschef for at være et fuldtidsarbejde. Med to små undtagelser havde han et fagministerium ved siden af, ofte Udenrigsministeriet. Stauning var for eksempel også fiskeriminister. Den ene undtagelse var lensgreve Ludvig Holstein-Holsteinborg, om hvem det hed sig, at hans intellekt ikke rakte til et fagministerium.
Regeringschefens opgave var mest af repræsentativ karakter – og at være forbindelsesled til kongen.
Jens Otto Krag var i 1965 den første statsminister, som søgte at give ministeriet et egentligt indhold. Herfra skulle opgaverne fremover prioriteres, ledes og fordeles. Indtil da havde statsministeren end ikke en komplet liste over de lovforslag, som de enkelte ministerier arbejdede med. Men i Krag stak noget af en planøkonom, og han havde Finansministeriets departementschef Erik Ib Schmidt, en legendarisk skikkelse på Slotsholmen, hvilket gjorde, at Finansministeriet faktisk kom styrket ud af Krags reformarbejde.
Den senere radikale leder Hilmar Baunsgaard kaldte disse planøkonomer for psykopatklubben.
PÅ MAGTENS TOP fandt man Justitsministeriet. Her sad de, der kunne skrive love, og her blev de fortolket, når der opstod strid om deres rækkevidde. Kronjuristerne.
Finansministeren skulle udarbejde finansloven og ellers bare opkræve de nødvendige penge hos borgerne, få Folketinget til at frigive dem og ellers få regnskabet til at gå op. Økonomisk politik var der ikke noget, der hed, før Første Verdenskrig.
Kongen udnævnte ministrene, og de folkevalgtes måde at komme af med en uønsket regering på var ved at sulte finansministeren økonomisk. Den første finansminister gennem en længere periode, den unge toldchef Wilhelm Sponneck, forstod dette spil og fandt fidusen:
Anders Sandøe Ørsted var ikke meget for at gøre statens budget til en lov. For hvad nu, hvis budgettet ikke holder?
»Ved at love de jyske medlemmer fra Bondevennerne et lille stykke ligegyldig infrastruktur kan jeg som regel få de penge, jeg har brug for«, fortalte han.
DE RADIKALES INTERLEKTUELLE SPYDSPIDS Edvard Brandes blev temmelig frustreret i 1909, da det gik op for ham som ny finansminister, hvor lille hans indflydelse var på den samfundsøkonomiske udvikling. Han beklagede sig til statsminister Zahle over, at hans eneste opgaver bestod i at betale de regninger, som andre ministre kom med, og dernæst opfinde nye skatter for at skaffe dækning. Da Første Verdenskrig brød ud, fik han og indenrigsminister Ove Rode i løbet af ganske få timer vedtaget den korteste og samtidig mest omfattende bemyndigelseslov, augustloven, der nogensinde er vedtaget. De fik simpelthen ret til at fastsætte prisen på og fordelingen af alle livsfornødenheder.
Specielt landbruget med den hårdtslående præsident for Landbrugsraadet Venstre-politikeren P.P. Pinstrup i spidsen protesterede, fordi krigen tegnede gyldne tider for landbrugseksporten, men Brandes og Rode udnyttede til fulde deres magt.
Da Pinstrup fik en række bønder til at lagre kornhøsten på loftet i protest mod Rodes pris, havde han forudset det og skaffet sig option på brødkorn fra det neutrale USA. Damperne lå klar i østamerikanske havne, og de boykottende bønder brændte inde med deres rug.
Da krigen endte, holdt han den berømte, men nu nærmest glemte Gimle-tale i Folketinget, hvor han slog fast, at statsintervention i økonomien var kommet for at blive. Vejen til Gimle, asernes paradis, med størst mulig lykke for flest mulige gik ikke gennem førkrigstidens rene liberalisme.
I 1977 opnåede Finansministeriet nærmest urørlighed. Gennem syv år havde den stille, noget sky økonomiprofessor Ellen Andersen arbejdet på en økonomisk model af samfundet ved hjælp af det helt nye redskab edb. I raffinement og omfang overgik hendes økonomiske model, Adam, alt, hvad verden hidtil havde set.
Nu kunne Finansministeriet så at sige putte et lovforslag ind i den ene ende af maskinen og få konsekvenserne for hele samfundsøkonomien, forskellige familietyper og så videre ud i den anden. 91 forskellige parametre eller ’skruer’ kunne der skrues på for at ændre detaljer. Adam blev nærmest til en gud og videreudvikles til stadighed hos Danmarks Statistik.
Økonomerne havde imidlertid negligeret Adam’s grundlæggende forudsætning, og resultaterne viste sig ofte at ramme meget ved siden af virkeligheden.
Adam’s forudsætning var, at mennesker handler økonomisk rationelt. I 2002 chokerede, ja, nærmest fornærmede Det Svenske Akademi alverdens økonomer, da det tildelte Nobelprisen i Økonomi, som de anså for deres, til den israelsk-amerikanske psykolog Daniel Kahnemann for at give os forklaringen på, hvorfor Adam og hans store antal efterkommere så ofte skød skævt: Kort sagt agerer forbrugerne altså ikke så rationelt, som Adam’s beregninger tilsiger.
Finansministeriet var dog slet ikke færdigt med at udbygge sin magtpositon. Justitsministeriet havde bevaret sin position som det mest prestigefulde, men det var slut 14. januar 1993. Med sine 6.000 sider lange Tamil-rapport rev højesteretsdommer Mogens Hornslet ikke alene en regering omkuld, men også Justitsministeriet på grund af dets håndtering af justitsminister Erik Ninn-Hansens krav om en ulovlig forvaltning af udlændingelovens bestemmelser om familiesammenføringsreglerne for tamilske flygtninge.
Der opstod med rapporten et magttomrum, men et sådant eksisterer kun i et splitsekund. Inden nogen fik set sig om, havde Finansministeriet udfyldt Justitsministeriets magtposition. Nu var det herfra, alle topembedsmænd blev rekrutteret.
SÅ MEGET MAGT samledes i Finansministeriet, at man begyndte at tale om det som en trussel mod demokratiet. Kritikken kom blandt andet fra politikere som Venstres Søren Pind og Bertel Haarder, den radikale Martin Lidegaard og socialdemokraten Pernille Rosenkrantz-Theil, men også fra en sundhedsøkonom som Jakob Kjellberg og forvaltningsanalytikernes grand old man, Jørgen Grønnegård Christensen.
Kritikken kan koges ned til Martin Lidegaards konklusion:
»Fagligheden fylder for lidt, og det har gjort Finansministeriet til en hæmsko for kreativitet og innovation i ressortministerierne. Det er motivationsdræbende«.
Den store synder var Adam, der alene regnede en velfærdsforbedring for en udgift, og som ikke inddrog hverken miljø- eller klimapåvirkninger i sine udregninger.
Over for kritikerne stod statskundskabsprofessoren Peter Nedergaard:
»Finansministeriet er det eneste ministerium, der varetager, hvad den schweizisk-franske filosof Jean-Jacques Rousseau, en af det moderne demokratis fædre, betegnede som almenviljen«.
Tidligere finansminister Bjarne Corydon forklarede:
»De kritiske fagministre er i bund og grund pikerede over, at de ikke kan skalte og valte med skatteydernes penge, som de har lyst til«.
Først med Mette Frederiksen som statsminister ser det ud til, at der også eksisterer grænser for finansministeriel magt.
